行政资源与计划单列:汕潮揭一体化发展的战略新思路
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发布时间: 2012-08-09     来源: 汕头市社会科学联合会     发布机构: 汕头市社会科学联合会

行政资源与计划单列:汕潮揭一体化发展的战略新思路

田 广  戴琴琴

    一、引言
    资源概念的内涵十分丰富,且不同学科对其具有不同的见解。在社会科学领域,经济学家通常将资源看作对创造产出具备有效增长功能的投入集合。在传统经济学教科书中,土地、资本、劳动和企业家精神被当作最基本的生产资源而加以论述。[1]近年来,行政作为经济发展中一个软性可再生资源,已经吸引了有关学者的广泛关注和研究。[2]所谓的行政资源主要包含一个国家或地区的与经济活动密切相关的行政环境、行政组织、人事、领导、立法、执法、财务、监督、文化等政府机构及其经济功能等多方面内容。政治经济学的原理告诉我们,行政资源的主要功能就是发展社会生产力,动员并合理分配其他各种资源发展社会经济,并为此而营造和维护安定、公平、民主和谐的社会环境,促进人民群众的物质生活和文化生活水平的不断提高。行政资源是一个范围比较广阔的概念,具有不可直接测定性及综合性的特点。而行政管理则是行政资源范畴下的一个子范畴,具有可测定性和单一性的特点,是衡量一个国家和地区行政资源是否丰厚的重要参数之一。[3]
    中国近年来经济社会发展之所以能够取得举世瞩目的成就,行政资源优势的发挥也起到了一定的作用。我国行政资源的优势,主要体现在政府对经济的有效控制和对市场的有效干预方面。具体来说就是政府能够很好地根据当地的社会经济发展的实际需要和经济规律来制定和执行正确的经济政策、产业政策、区域发展政策以及行业发展政策等。[4]计划单列市体制是中国中央政府为增加地方行政资源而采取的一项特殊的经济政策,其核心内容就是国家对省辖市(区)实行计划单位列,就是在行政建制不变的情况下,省辖市(区)在国家计划中列入户头。也就是说中国把这些城市(区)视同一级的计划单位,在国家计划中单位列户头,并赋予这些城市相当于省一级的经济管理权限。
    计划单列市体制最明显的特征是,计划单列市的收支直接与中央挂钩,由中央财政与地方财政两分,无须上缴省级财政。这种计划单列的体制,无疑为这些城市的经济社会发展增添了可再生的行政资源,使得这些计划单列的城市经济,在行政资源增量的作用下,与没有被计划单列之前相比有了明显的快速发展[5]。汕头是我国改革开放以来最早建立经济特区的滨海城市,同深圳、珠海、厦门等同期建立经济特区的兄弟城市相比,汕头无疑错失了一次飞速发展的良机。这自然具有历史的原因,但在决策方面未能抓住历史机遇,也是一个不可否定的事实。当前,汕头不仅在硬实力方面落后于这几个兄弟城市,而且更缺乏与自己硬实力相匹配的软实力,并在发展过程中承受了软实力缺乏所带来的困扰和损失。[6]因此,对于汕头而言,加速软实力的建设,有效动员其周边的行政资源优势,计划单列就显得尤为重要了。
    二、计划单列市行政资源优势对经济发展的意义
    如前所述,计划单列使得我国部分城市的经济发展,受益于行政资源增量的综合作用。从我国实行计划单列体制的实践来考察,现有的5个计划单列城市(大连,青岛,宁波,厦门,深圳),自实行计划单列以来,其社会经济都取得了非常迅速的发展,城市实力得到了巨大提升,区域辐射力显著增强,区域影响力日益显著,人民生活水平显著提高。从史宇鹏和周黎安所做的关于计划单列对省内和省外城市对比分析的计量结果来看,计划单列使得城市比对应的省外城市多吸收940元(1980年可比价)的人均国内投资,这个数字几乎是省内对比组的2倍,而人均FDI的差别同样在1.5倍左右。[7]最终结果表明,计划单列所带来的经济上的放权确实大大提高了整体经济效率。我们根据相关资料数据初步估算,计划单列体制所增加的行政资源,对各计划单列市GDP的增长贡献大约为3.5%-6.5%左右。
    从资源配置的角度看,在我国现有行政体制下,建立计划单列市,是按照生产关系必须适应生产力性质的客观规律的要求,提高大区域中心城市,以及重要沿海开放城市,在全国宏观经济管理组织体系中的层位,加强参与宏观经济管理的职能,突破原来按照行政条块、行政层次来组织和管理全国经济的传统体制。因此,是对行政资源的一种独创开发形式,具有简政放权和理顺经济关系的双重性质。计划单列在我国社会主义市场经济发展中具有不可替代的功能,可简述如下:
    其一,宏观调控的功能。作为工商业集聚的典型代表,计划单列市的发展是根据中央的总体目标和产业分类政策,着重从经济结构上实施调控,以利益诱导为主,使企业的发展方向和经济行为得到有力的引导,使产业结构、产品结构、企业组织结构得以优化。这样既加强了国家对经济的集中领导,又给地方经济发展增添了活力,有利于把计划的统一性和市场的灵活性结合起来,有助于将计划与市场、宏观调控与微观控制有机结合起来。
    其二,经济中心辐射功能。计划单列市在发展横向经济联系上发挥了主导作用。以宁波为长三角南翼经济中心的长三角经济圈已经成为世界第六大都市经济圈;以大连为中心的东北经济协作区也在经济模式转换中发展起来并产生积极作用;以厦门为中心的海峡西岸经济区已具雏形;以深圳为核心的珠三角经济圈发展日益壮大;青岛也日益成为环渤海湾经济圈的核心。
    其三,计划单列市能够促进区域生产力的合理布局和城乡统筹发展。作为区域中心和行业分工与地域分工的结合点,计划单列市既是经济活动的场所,又是一种经济组织形式,客观上具有组织和管理经济的职能,对实现生产力的合理布局和统筹城乡发展具有特殊的功能。
    简而言之,计划单列体制是对行政资源的综合开发利用的一种有效措施,也是促进区域经济飞速发展,从而对宏观经济发展起到推进作用的有效方式。
    三、汕潮揭一体化发展的现状及其突破口
    汕头是我国五大经济特区之一,近年来经济发展速度加快,GDP达到1200多亿元(约为189亿美元),人均GDP大概为23000元(约为3600美元),过去几年的经济增长速度在13%-15%之间。汕头经济特区建立30年来,全市地区生产总值增长33.5 倍,年均递增13%;地方财政一般预算收入增长49.6 倍,年均递增14.6%;城镇居民人均可支配收入年均实际增长7.9%,农民人均纯收入年均实际增长5.4%,逐步形成多种所有制经济并存、竞相发展的经济格局,初步建立起与特区外向型发展相适应的经济体制和经济运行机制。[8]
    从区域经济的概念上说,汕头是属于中观层面的。因此,它既不可以像微观经济主体那样完全没有自我调控的机制而被动地适应市场规律,同时又不可能像中央政府那样通过货币,金融,税收等经济杠杆建立起强硬的自我调解机制,得以影响宏观经济的运行发展。也就是说,汕头地方政府在当地社会经济发展方面既有可为之处,也有难为之处。而对这些方面的探讨就涉及到如何有效利用行政资源的问题,这也是我们将重点研究的战略方向。
    汕头、潮州、揭阳原属大汕头,在人文、地理、社会、经济等层面有着天然的合作基础,政府往来、民间交往、经济合作十分密切。《全国主体功能区规划》明确提出强化汕头作为粤东中心城市地位,推进汕潮揭一体化。《海峡西岸经济区发展规划》强调以汕头为龙头,以潮州、揭阳为两翼,推进汕头、潮州、揭阳同城化发展。[9]作为汕潮揭同城化工作的牵头市,汕头在区域发展格局中的地位进一步凸显。
    广东省委省政府高度重视粤东和汕头的发展,在广东省城镇体系规划中确定汕头为省域次中心城市。广东省第十次党代会更明确提出“粤东崛起看汕头”和“要加快发展以汕头为中心的粤东城镇群”,从而确立了汕头的战略地位,为汕头发展搭建了新的平台,寄予了厚望,也赋予了更多的区域带动责任。与此同时,海峡西岸经济区正方兴未艾,汕头作为海峡西岸两个经济特区之一,既是两岸合作重要的桥头堡,又是连接海峡西岸与珠三角的枢纽点,经济地理格局上形成了“左右逢源”的良好态势,在两岸以及海西与珠三角的合作中具有优越的区位条件。此外,汕头还是闽粤赣经济协作区中心城市之一,拥有独特的“双平台”优势,为汕头发展现代服务产业创造了非常好的条件。
    但是,汕头经济社会的发展也面临着严峻的挑战,如行政资源与汕头的经济区位不对称,行政资源与经济社会发展不平衡的问题,都成为制约汕头经济社会长期发展的一个负面因素。而实行计划单列就可以很好地解决这一问题,使得拥有信息灵通便捷、商业贸易活跃等优势的汕头特区的潜在能量能够完全地释放出来。而且有鉴于汕头与计划单列市的部分城市相似度较高,如下述将提及的厦门,使得计划单列在汕头变得切实可行,且能为推动汕潮揭一体化的全面发展贡献强大力量。
    四、结论:关于汕头计划单列与经济发展的具体建议
    综上所述,我们认为汕头应该力争中央政府将汕头经济特区提升为计划单列市,行使副省级的经济发展管理权限。按照汕头已有的年经济增长为13-15%之间的发展态势,再加上计划单列所能够带来的发展速度加快程度参数大约可能为3%-6%之间的话,在可预见的未来20年,汕头的经济社会将会发生一个翻天覆地的变化,整个经济特别的经济总量,在6年之内就可达到3000-3500亿元人民币,人口总数将会发展到600万以上。汕头现有经济总量与厦门相差无几,人口比厦门要多,经济发展战略地位也不亚于厦门,甚至在某种程度上讲汕头的经济战略地位超过了厦门。因此,将汕头升格为计划单列城市,具有一定的现实可行性,而且汕头计划单列,对提升整个潮汕揭一体化发展具有决定性的战略意义。汕头作为粤东传统的政治、经济、文化中心,如今的城市建设规模和经济总量、城市居住环境、基础设施配套水平,以及教育、卫生、文化等方面在粤东都处于领先地位,但仍存在较大的改进和提升空间。从计划单列的新战略思路出发,我们认为可从以下几方面着手努力:
    第一,大力发展旅游服务业。在实行计划单列以后,汕头可以统筹安排全市乃至周边的城市旅游资源,以旅游产业带动其他产业的相继发展,提高汕潮揭地区的整体发展水平。潮汕地区旅游资源比较全面, 既有自然景观, 也有丰富的文化古迹, 旅游服务设施有一定基础,发展旅游业具有较强的优势。[10]但由于种种原因, 汕头市旅游业发展与邻近城市相比,发展比较缓慢。如与条件相当的厦门市相比, 汕头市旅游业就显得落后了。因此必须多方位地制定好潮汕地区旅游业的发展对策,在投入、宣传、规划、政策措施等方面优化完善。
    第二,优化“引进来”和“走出去”。实行计划单列可以改变汕头企业一盘散沙似的状态,政府利用行政资源或使得企业之间加强兼并合作,或利用招商引资得以扩大企业规模,都可以达到释放经济发展活力的目的。汕头应该充分发挥特区、港口、商贸、区位等综合优势,全面提升对内对外开放水平,以开放促改革、促发展、促创新。[11]汕头现如今尤其缺少的是规模较大的工业企业,零星分布的小企业无法面对激烈的外部竞争。因此,除了内部加大资金投入,进行行业整合以外,外部的资金、技术的引进也是非常必要的。
    第三,加强基础设施建设。计划单列可以使汕头市具有相对权限规划、整合周边基础设施布局,使得城市与城市之间的便利度得到提高。俗话说得好,“要致富先修路”,而汕头的交通系统无疑是致命伤。因此,必须启动相应的城市快速环路的建设,构建城乡一体的支撑系统。对于最基本的交通工具——公交,应加快推进汕潮揭公交服务与中心城市的对接。同时,铁路线路也需进一步增加,目前的线路屈指可数,实在不是一个城市该有的常态。港口也是重要的运输条件。各级政府应加大基础设施建设,完善优化为生产、生活配套的软硬件环境。
    第四,优先发展教育,培养人才。汕头作为一个经济特区城市,却仅有汕头大学这么一所大学,这是远远不够的。尤其是在汕潮揭一体化的号召和实行下,建立汕潮揭新技术产业开发及高级人才培养的科技基地已是大势所趋。诚然,高等学府或教育基地的建立并非一日之功,需要时间的累积和沉淀,只是我们应始终牢记,教育是根本,人才是关键。只有如此,我们才能抓住机遇,迎接更大的挑战。在得到上述计划单列带来的诸多便利的同时,教育必然会随之受益,因为经济、科技、教育等多方面的发展都是环环相扣的,所谓“一荣俱荣,一损俱损”,我们必须以全局观念来看待计划单列的战略意义。
    总之,行政资源与计划单列的优势作用,对于汕头经济社会长期发展而言,特别是对潮汕揭一体化发展的战略而言,无疑是重大的。另外,从实际操作和施政的角度进行研究,对于汕头经济社会发展的总体规划和战略布局而言,也是非常具有价值的。
    本文研究讨论的重点在于从我国计划单列城市的经济发展实践,以及广东省关于汕头经济社会发展的战略布局,汕头现有经济社会发展现状与潜在优势等多重角度,来论证汕头计划单列的必要性和可能性,并提出具体的实施建议。将行政资源作为经济发展中一个软性可再生资源展开讨论并进行深入研究,必将是未来区域经济研究的重要着力点。本文作者也期待在此方面有进一步更为深入、更全面系统的探讨和研究,为汕潮揭一体化发展献言献策,实现汕潮揭一体化的美好蓝图。



    参考文献
    [1]Hausman, Daniel M., and Michael S. McPherson. Economic Analysis and Moral Philosophy [M]. Cambridge: Cambridge University Press,1996
    [2]戴维•伊斯顿. 政治生活的系统分析[M].华夏出版社1989年版
    [3]田广;戴琴琴. 泛市场化批判:对当代中国经济体制改革的理论思考[M].中国财政经济出版社2012年版
    [4]田广;戴琴琴;綦晓光. 关于国家经营的战略思考:基于对泛市场化思潮的批判 [J].石家庄经济学院学报,2012(2):92-95
    [5]陈金标;赵建明. 厦门“十二五”经济倍增的思考——其他计划单列市经济总量同阶段倍增的启示 [J].厦门特区党校学报,2011(06):51-54
    [6]Tian, G. Soft Power and Construction of Shantou Economic Special Zone: A New Breakthrough Point [J]. Journal of Applied Business and Economics, 2011, Vol. 12 (6): 121-131
    [7]史宇鹏;周黎安. 地区放权与经济效率:以计划单列为例 [J].经济研究,2007(1):17-28
    [8]杨玉民. 把握特区扩围机遇,推进汕头发展上新台阶 [J].长春理工大学学报(社会科学版),2012(03):68-70
    [9]汕头日报推5版特别报道展望“汕潮揭同城化” [N].汕头日报,2012年5月29日;http://www.dahuawang.com/gundong/showfirst1.asp?CNo=1101&ID=53414
    [10]马清裕. 大力发展旅游业,振兴潮汕经济 [J].汕头科技,2003(03):34-35
    [11]郑良泽. 对特区扩围后汕头发展的几点思考 [J].中国城市经济,2011(26):40-41

作者单位:汕头大学商学院

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