论中国政府层级的调整——兼论汕潮揭三市合并
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发布时间: 2012-08-09     来源: 汕头市社会科学联合会     发布机构: 汕头市社会科学联合会

论中国政府层级的调整
——兼论汕潮揭三市合并

范耀登

    一、中国现行政府管理层级过多
    中国政府体系普遍是五级政府设置,由中央、省(直辖市、自治区)、市、区(县)、街道办事处(乡镇)政府组成。
    这样的政府体系通常造成如下结果:
    1、管理政府的政府多,为民服务的政府少。在这五级政府中,除了中央政府制定法律法规和宏观政策、最基层政府直接面向公众提供管理和服务之外,其他各层级的政府主要起中转、协调、保障、监督的作用,地方政府公共政策空间狭小,实际上是“管理政府的政府”。对一个超大型的国家来说,“管理政府的政府”从某种程度上说是必要的,但地方四级显然太多。
    2、政府规模(含组织机构规模、人员规模)庞大。这里的政府指行使国家权力的机关总和,包括立法、司法和行政机关的组织机构及其公务员规模。根据《中国公务员法》第二条的规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。 其范围包括:中国共产党各级机关的工作人员;各级人民代表大会及其常委委员会工作人员;各级行政机关的工作人员;中国人民政治协商会议各级委员会机关;各级审判机关;各级检察机关;各民主党派和工商联的各级机关。但以上单位中的兼职人员、工勤人员不属于公务员序列。由于乱设机构和乱定级别,现在领导干部的职位数超编和公务员超编现象严重。衡量政府规模的“官民比”,即公务员及其执法管理队伍的人员规模占总人口的比例,有1:26;1;29;1:194等说法。因为概念与统计口径不同,中国公务员中没有包括大量的合同工、临时工等“ 编外”执法工作人员,事业单位人员。因此,中国的官民比目前没有权威说法。但绝不是精简的政府。[1]
    3、政府自身资源消耗多,社会公共服务资源少。庞大的政府组织规模和人员数量,对政府自身管理难度必然增加。如果缺乏有效的机构编制管理制度、公务员行为约束机制、充分的社会监督和新闻自由,则大量的政府公共财政资源会被政府自身占有和消耗,用于直接管理和服务社会公众的资源相对减少,可能形成“为己服务的政府”,而有损公平正义的社会公共秩序。
    1978年,中国政府机构的行政管理费为49.09亿元,1999年增加到1525.68亿元,21年间增加了30倍,平均每年增长17.8%,超过了15.9%的名义GNP年均增长率。政府行政管理费占政府财政总支出的比例由1978年的4.4%提高到1999年的11.6%,占财政非生产性支出的比例由14.1%提高到29.4%。这些数据显示了中国政府行政成本的快速扩张。[2]
    2010年国家发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告,“有一个结论,2005年到现在,大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在递增”。(人民网2010年3月6日)。
    2007年,各国的行政费在国家财政支出的比重排名中,中国以27.6%的惊人比重位居榜首,远远高于其他国家6%的平均值。
    国家统计局数据显示,2004年,社会文教支出占政府总支出的比重为26.29%,2005年为26.38%,2006年为26.83%。几年间,这些数字不仅徘徊不前,甚至还低于2000年的27.6%。 
    2007年,情况继续恶化。国家统计局2007年中央财政决算报告显示:2007年全国财政收入51321.78亿元,全国财政支出49781.35亿元。但只有约五分之一的财政支出直接用到了老百姓身上。
    庞大的财政支出必然增加老百姓的税收负担。《福布斯全球税务负担指数》显示,2009年,中国百姓的税务负担列全球第二。近几年,中国一直稳居此排行榜的前三甲。[3]粤东某大学,研究生在夜大兼课也扣除个人所得税;教授审阅一篇论文,劳务费50元,均纳个税。近年还有“月饼税”、“下岗补贴税”之说。
    4、管理链条长、效率低下。五级政府之间的相互协调关系日益复杂,政府信息获取和决策的成本日益加大。
    近年公共权力介入社会领域和市场仍然很深,地方政府出现的政治笑话多:郑州市“馒头生产销售管理办公室” (2001年),甘肃省的馒头生产许可制度(201207),河南商丘市的禁酒办(2007、5),山东济宁市各级政府的“马上就办办公室”(2011年2月),辽宁:铁岭市设9名副市长20个副秘书长(www.xinhuanet.com 2005年03月),江苏:一个乡镇镇长书记50多人,一个县10多名副县长( www. xinhuanet.com  2005年1-2月),西安警察半夜闯入新婚家,湖南嘉禾强制拆迁事件(2004年5月),2009年11月成都自焚事件,2010年9月10日的江西宜黄自焚事件,招考公务员体检严查妇科(中国青年报2012-3-23)等。2006年,湖北省汉川市政府办公室下发(汉川政办发【2006】11号文“领导公务接待使用“小糊涂仙(神)系列酒的通知”,给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务,各部门全年喝“小糊涂仙”系列酒总目标为200万元;2009年,山东潍坊寒亭区区委、区政府的寒政发[2009]3号文件《关于促进房地产业加快发展的意见》的“副科长以上官员帮助开发商卖房”文件、2009年湖北省公安县卷烟市场整顿工作领导小组以公烟[2009]3号文《2009年县直部门和单位及乡镇公务用烟考核管理办法》,规定各单位公务烟使用数量、《 章田寺乡2009年乡直单位公务用烟考核管理办法》的文件、全县一年计划抽烟23000余条,未完成用烟计划的单位将被扣减公用经费。据媒体最新报道,2012年7月2日,国务院机关事务管理局政策法规司证实,已发函给全国人大代表丁立国,对丁立国联合三十多位人大代表提出《要求制定禁止公务和官方宴请消费鱼翅规定的建议》表示感谢,并表示有望在三年后公务接待不得食用鱼翅。近年还屡屡出现食品安全事件,社会有“七八个部门两百万人管不好一头猪”等的笑谈。此类事件已引起部分公民热议。
    我们要深刻理解中共提出的党要科学执政、为民执政、权为民所用、利为民所谋的倡导,尽量避免和减少盲目施政、为己执政、公权私用、以权谋私、腐败泛滥的现象,进行政府管理体制改革势在必行。改革的核心,就是要大力减少那些并不直接为公众提供管理和服务,而主要是“管理政府”的政府层级。减少行政层级,可以减少中央政府与底层社会公众互动过程中信息过滤、信息失真和信息滞后的问题,使中央政府能更直接、更经常地“听到”底层公众的“声音”,有助于中央政府、底层公众的密切联系,打破“中间层阻隔”、“歪嘴和尚念歪经”等弊端,实现国家政治社会秩序的真正和谐与稳定。
    二、地级市设置随意,广东省地级市有过多之弊
    邻省的江西赣州市管辖18个区县;近邻潮州管辖2县(饶平、潮安)、1区(湘桥),中山市、东莞市在2011年之前无区,直辖乡镇。2000年2月,湖北潜江市(县级)部分人大代表由姚立法带头、166名潜江市人大代表联合签名(潜江代表总数为318人),提交《关于强烈要求市人大常委会立即向全国人大、国务院发传真、打电报反映潜江人民坚决反对成立江汉市的议案》,反对新成立一个地级市来管辖潜江、天门、仙桃三个县级市,增加群众负担。说是一不顺天时,二不合地利,三不通人和,最后成功阻止这个地级市的成立。
    广东行政管辖区域总面积大约为18万平方公里,从面积上看,为中等省份,但地级市数量多达21个,成为全国拥有地级市数量最多的省。相比之下,邻省湖南21万平方公里的行政区域,地级市数量才14个。在全国范围内比较,广东省的地级市设置密度都是最密的之一,不但远超河南(17个)、四川(18个)等中西部经济欠发达地区,也超过江苏(13个)和山东(17个)等沿海发达省份。
    地级市行政编制包袱过大,对广东经济社会发展造成了明显的影响和束缚,存在以下弊端:
    1、地级市市区管辖空间偏小。广东省地级市经过多年的发展,目前有相当多的地级市市区辖区空间面积偏小或城区发展空间不足。例如,河源市源城区的面积为364.8km2,受地形影响,可用地为35km2,目前可供开发用地仅为3~5km2 [4]。梅州市梅江区规划面积为298km2,受地形影响,目前可建设用地仅为50~60km2 [5]。市区面积偏小的不利之处是导致地级市直接经济腹地不足或地域经济重点的作用受到局限。
    2、行政成本过高。地级市介于省和县之间,一般而言,由五到十个之内的县市区等组成一个地级市比较适宜,过多不宜发挥其管理职能与效应,过少则造成对经济社会发展资源的浪费。广东有些地级市仅管辖极少的市辖区,比如珠海,仅管辖香洲、金湾、斗门等三区;有些地级市,则仅管辖三两个区县,比如潮州,仅管辖湘桥--市辖区和潮安、饶平两县。这些地级市与中国所有其它地级市设置同样多的层级与部门,却管辖甚至不到绝大多数其它地级市一半的区县数量,明显浪费了行政资源。
    3、重复建设。不利于发挥经济社会发展的聚集效应,不利于区域统一规划和功能区分,特别是容易造成重大项目重复建设与无序竞争等。在我国,地级市最初设立,对所属县市大多仅为代管性质,但是,经过几十年的发展,地级市的实际职能作用却在不断强化。不同的地级市,囿于自身局部利益观念,往往不顾区域整体布局与协调发展,在资金、产业、项目及资源分配上贪大求全,从而导致数见不鲜的重复建设与无序竞争。
    4、区域协调难度大。从逻辑上看,任何地域之间相互联系包括文化联系是紧密还是疏远,地域距离和地形地貌阻隔等自然因素应该是最主要因素,但是在中国,行政隶属的差别造成的人为因素,往往能对地域之间相互联系造成极为深远的影响,这方面最典型的例子,就是原本铁板一块的潮汕地区,只因一纸行政命令分设为汕头市、潮州市和揭阳市三大地级市,人为削弱了历史形成的大潮汕那种统一的区域认同感和归属感。三市是粤东潮汕平原经济区的重要组成部分,经济活动联系密切,但由于行政区划分割,造成在区域经济发展与规划中各自为政,资源利用和产业配置协调不足。
    三、汕潮揭资源整合,三市合并,特区范围再扩大,成汕头大特区,仿香港式治理
    香港不设区政府、街道办事处,但香港的治理秩序明显好于内地。某7月2日-11日,在港做工作访问,工作生活期间,深感香港是个法治社会,政治生态环境佳,社会秩序井然,公共卫生良好,人民安居乐业。中港融合,或可从潮汕始。
                  

    参考文献
    [1]参见蔡敏等:《管理跨度、地方政府规模和农民负担》,安徽师范大学学报,2005年第5期;李和中主编《中国地方政府规模与结构评价蓝皮书》(2008-2009-,中国社会科学出版社版;朱光磊,张光,孙涛,等:《中国公务员“超标”近20倍:科学探讨其规模》,南开大学报,2006年第3期;潘伟杰:《对省级地方政府规模影响因素的定量研究》,公共管理学报2007年第1期等。
    [2]胡家勇:《一只灵巧的手:论政府转型》,社会科学文献出版社,2002年版,第120-121页。
    [3]参见《行政费占财政支出27.6%  八亿农民几乎没有社会保障》,《证券时报》2009年12月11日,http://finance.ifeng.com/opinion/mssd/20091211/1570421.shtml
    [4]中华行政区划网. 广东河源市. http://www.chinaquhua.cn/guangdong/heyuanshi.html
    [5]中华行政区划网. 广东梅州市. http://www.chinaquhua.cn/guangdong/meizhoushi.html

作者单位:汕头大学公共管理学系

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