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发布时间：
2015-01-13
来源：
汕头市社会科学联合会
发布机构：
汕头市社会科学联合会
坚决厉行法治 推进全面深化改革
■ 孙良胜
习近平同志指出：“凡属重大改革都要于法有据。”这一重要论断深刻揭示了改革与法治两大时代主题间的辩证关系，明确指出了推进改革大业的法治路径。党的十八届四中全会把这一重要论断进一步写入全会审议通过的《决定》，提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据”。学习贯彻习近平同志这一重要论断和十八届四中全会精神，就是要正确处理好改革与法治的关系，坚决厉行法治,推进全面深化改革。一、全面深化改革需要法治的保障
在我国社会主义国家，在现行法律体系内在和谐统一的体制下，法治与改革是内在统一、相互促进、相辅相成的关系，二者统一于全面建成小康社会的奋斗目标，统一于实现中华民族伟大复兴的中国梦，统一于发展中国特色社会主义伟大实践。从中国法治建设历史进程看，法治与改革一同起步、相伴相随，改革促进法治，法治推动改革。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，在全面深化改革的新时期，更需要发挥法治对改革的引领、推动、规范和保障作用。
应对改革中的各种矛盾风险挑战需要法治。当下中国改革已进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，需要直面问题、解决矛盾、防范风险、应对挑战，无论是统筹社会力量、平衡社会利益，还是调节社会关系、规范社会行为，都需要在法治的轨道上推进，依靠法治来解决改革中的各种矛盾和问题。
促进社会的公平正义需要法治。公平正义是社会主义核心价值，建设一个更加公平正义的社会，是改革的题中应有之义。中国改革发展的成绩举世瞩目，已位居世界第二大经济体。但也要清醒地看到，过去发展中产生的不平衡、不协调、不可持续的问题依然存在，人民群众对社会公平正义的呼声也日益高涨。法治是人民群众维护合法权益的有力武器，是社会和谐稳定的“定海神针”。只有依靠法治维护和保障权利，制约和监督权力，切实促进社会公平正义，营造公正有序、和谐稳定的社会环境，才能保证改革的正确方向和顺利进行。
发展市场经济需要法治。发展社会主义市场经济是改革所追求的重要目标，也是全面深化改革的经济基础和物质保障。市场经济本质上是法治经济。改革的经验和实践表明，市场只有和法治相结合，才能更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能克服市场机制的盲目性、局限性，解决市场“失灵”问题，从而促进社会主义市场经济健康发展。
总之，在全面深化改革的背景下，改革一刻也离不开法治，法治与改革相生相伴、如影随形，法治引领改革方向，推进改革进程，保障改革成果，营造改革环境。正如十八届四中全会《决定》所指出的，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国。
二、在法治框架内推进全面深化改革
法治包括立法、执法、司法、守法等环节。党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。从全面推进依法治国的战略高度来看，改革与法治的关系不仅涉及立法与改革，而且关乎执法、司法和守法等内容。而立法是法治与改革二者关系的重点环节和首要环节。在法治的框架内推进全面深化改革，首先赋予了立法在法治建设中的重要地位和时代使命。正如十八届四中全会《决定》所指出的：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”
（一）坚持以立法促改革
习近平同志指出，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是对实践经验的总结，更要借助立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展；不仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，更要对改革进程和社会现实进行主动谋划、前瞻规划和先导推进。因此，一定要打破“改革先行，立法确认”的思维定势，摆脱“边抓牌边定规则”的老习惯，确立“定好规则再抓牌”的新模式，充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用，做到立法和改革决策相衔接、立法主动适应改革和经济社会发展需要。
必须着重指出的是，对全面深化改革中面临的创新需求，不能简单地以现行法律规范没有依据或者不能突破予以否定。应当从国家的整体利益和长远利益与人民群众的根本利益出发，着眼于改革发展稳定的大局，积极主动地出主意、想办法、找对策。首先，找准法律规定与改革决策的结合点、切入点，为改革寻求法律支撑。要从善于说“行”、积极促成改革的角度，尽可能为改革寻求有力的法律支持；要从立法目的、立法原则和立法精神的高度准确理解和把握法律条文的立法原意，而不仅仅囿于法条的具体表述或者机械、片面地解读法条，努力寻求法律规定与改革决策之间的相同点、结合点、切入点。第二，加快立法步伐，使立法与改革决策同步。对一些应兴应革的事情，在研究改革方案和改革措施时，应同步考虑所涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。改革方案的研究过程，也应是立法项目的研究过程。同时在立法中，要正确处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，要在法律规范中为改革预留空间，立足当前、着眼长远，发挥立法的引领和推动作用。第三，要在“改、废、释”上下功夫，增强改革的合法性。对照全面深化改革的新要求，定期开展制度清理：对不适应改革要求的法律规范，要及时修改或者废止，为改革顺利推进扫清障碍、铺平道路；加强法律解释工作，可以通过解释来解决问题的，要及时明确规定含义和适用法律依据，先释后改，以保障各项改革依法有序进行。第四，对于局部地区改革试点，可采取国家权力机关授权，以确保试点改革于法有据。对于“立、改、废、释”的条件暂不成熟或者前几种方式仍不能解决的事项，特别是在局部地区改革试点的，可以通过国家权力机关授权的方式允许先行先试，解决先行试验的法律依据问题。如全国人大常委会先后对广东省和上海自贸区进行授权，允许其暂停实施有关法律的规定，为广东省进行深化行政审批制度改革试点和上海自贸区先行试验解决了合法性问题，就是以法治思维和法治方式推进改革的范例。有地方立法权的国家权力机关，应当在这方面积极探索，有所作为，为地方重大改革提供合法性支持。但决不允许法外试点，以避免违法改革对法治的“破窗”效应，维护宪法法律的统一、尊严和权威。
（二）切实提高立法质量
法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面深化改革所需之法应是良法。新时期改革对立法的需求，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题，只有良法，才能真正推进改革、促成善治。因此，必须树立“质量是立法的生命”的理念，始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。
一是加强调查研究，这是提高立法质量的重要前提。立法是为实践服务的，尤其是立法引领作用的发挥，要求立法部门把握经济社会发展规律，倾听社会公众声音，真正做到“通民情、知民意、接地气”，才能更加自觉地回应经济社会发展现阶段提出的新课题，更加主动地把改革发展的创新做法和成功经验上升到制度层面。为此，立法过程中应当坚持问题导向，认真梳理立法的重点、难点、疑点，深入基层、深入群众开展专题调研，掌握第一手资料，力求摸清实情、悟透规律，努力增强立法的系统性、针对性和有效性，使出台的法律规范“立得住、行得通、真管用”。
二是坚持科学立法，这是提高立法质量的关键环节。第一，打造多元化的立法起草机制。在立法领域日趋专业化、利益关系日趋复杂化的大背景下，有必要探索建立理论工作者和实务工作者共同参与的开放式联合起草模式，相对集中立法起草权，打破立法思维的局限性，厘清部门间的利益纠葛，防止或克服由此可能造成的“部门利益法制化”弊端；第二，健全立法机关主导机制。在立法具体工作中，人大常委会法工委、政府法制机构要发挥主导作用，适时、适度地提前介入立法起草工作，及时发现和掌握立法的难点和焦点问题，提升起草工作的质量和效率，确保比较成熟的制度草案进入审议程序。对于综合性、全局性、基础性等重要立法项目，可由立法机关自主起草或者组织起草；第三，完善立法咨询论证制度。善借“外脑”，通过邀请相关领域的专家学者进行研究论证、“把脉出招”，为立法提供学理支撑和智力支持。
三是坚持民主立法，这是提高立法质量的重要途径。要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，必须恪守以民为本、立法为民理念，树立群众观点和群众立场，不断拓宽公民有序参与立法的渠道和方式。要建立健全立法过程中的意见表达机制、立法机关与社会公众互动机制，完善各方利益交汇和博弈的机制。牵涉公共利益或者公民、法人和其他组织切身利益及其他重大问题的立法事项，要组织召开立法听证，充分征集民意，广泛汲取民智。公众提出的意见，要认真研究吸纳，并适当给予反馈，以调动公众参与立法的积极性、主动性和创造性，使立法过程成为引导社会舆论、增强法制观念、推动法律实施的过程。
四是加强立法评估，这是提高立法质量的重要保障。一方面，积极探索建立立法前评估机制。重点是构建立法选项和审议通过前的论证制度，必要时进行第三方评估，包括进行立法项目的成本效益分析，以实现立法资源优化配置，确保出台的法律规范高质量，在实施中成本低、效益高；另一方面，推行立法后评估制度，实行“立法回头看”，加强对制度实施效果的检查和评估，及时发现制度在实施中存在的问题，为修改完善相关法律规范提供重要依据和参考。
三、必须破除“法治与改革冲突”论
过去相当长一段时间以来，社会上流行一种议论，至今仍有影响：认为“法治是改革的绊脚石”、“改革就是要突破法律禁区”、“没有违法，就没有改革”、“依法办事会束缚手脚、妨碍改革、阻碍发展”等。这种议论实质上是把法治与改革对立起来，可以概括为“法治与改革冲突”论，如果说这种观点在法律体系尚不健全的时期，“摸着石头过河”的政策推动型改革背景下有其合理性和必要性，是一种“良性违法”的话，那么随着依法治国基本方略的全面落实，中国特色社会主义法律体系已经形成，已经具备把各项改革全面纳入法治轨道的社会条件和法治基础的时代背景下，这种观点在理论上是站不住脚的，违背了法治思维和法治原则，与社会主义法治理论是格格不入的，在实践中是极其有害的，必将损害法律的权威和生命力，必将延误改革的进程，欲速则不达。实践证明，只有合法性的改革，才能获得社会的广泛认同和支持，才会长远持久，经得起历史、实践和群众的检验。
（一）必须正确对待法治与改革之间某种张力的存在
法治与改革二者没有根本的内在矛盾和冲突。但由于二者的性质和特点所决定，二者之间还客观存在某种张力。作为国之重器的法治，具有较强的稳定性、规范性，带有一定的滞后性；作为创新发展手段的改革，则具有较强的变动性、挑战性，带有前瞻性。因此，法治的“守”与改革的“破”这两者之间存在某种张力，一定条件下会发生矛盾，有其客观必然性。我们不能回避或者放任这种客观存在，而是应当采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理，让改革与法治同频共振、协调同步。
（二）必须妥善处理法治与改革两者间的关系
解决一定条件下法治与改革之间的矛盾，必须坚持实事求是的原则，具体情况，具体对待，妥善处理好两者关系：一是当个别改革措施与法治的矛盾不可避免时，应尽快启动修法、废法或者释法程序，及时消除改革与法治之间的矛盾；二是在具体执法、司法和守法过程中如果发现某项改革措施与法治不相符合时，有关执法、司法机关，公民、法人或者其他组织应当根据立法法等法律的规定，及时将发现的问题及相关建议上报有权机关，依法加以解决；三是根据法律尊严必须维护、法治权威不容挑战的原则精神，对于那些借改革之名行部门和地方保护主义之实的违法行为，对于那些打着改革的旗号故意规避甚至破坏法治的行为，应当坚决予以纠正，并追究有关责任人的责任。
（三）必须提高领导干部的法治思维和依法办事能力
“法治与改革冲突”论也相当程度地影响着一些领导干部的思想观念和决策行为，如有的领导干部在决策中以“特事特办”等为由触碰法律的红线、突破法律的底线，造成了一定的负面影响。因此，破除“法治与改革冲突”论，必须提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。党的十八大报告提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这一论述既是对新形势下领导干部能力素质的新要求，又是对法治与改革关系的正确“定位”。各级领导干部是推进依法治国的中坚力量，其法治意识、法治素养、法治能力如何，直接关系整个法治建设的进程和效果。因此，必须妥善处理法治与改革的关系，不断提高其运用法治思维和法治方式解决问题的能力。各级领导干部要坚守法治信仰，弘扬法治精神，对法治常怀敬畏之心、忠诚之感、守护之责，坚持依法执政，带头遵守法律，带头依法办事，担当起法治建设的重任，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法；切实把全会《决定》提出的“法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”落到实处，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，发挥好影响官员提拔晋升这个指挥棒的作用，使法治建设真正成为一种硬标准、硬要求、硬约束，形成良好的引领示范作用，带动全社会共同投身社会主义法治国家建设，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。
（作者单位：汕头市法制局）
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