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发布时间：
2015-01-13
来源：
汕头市社会科学联合会
发布机构：
汕头市社会科学联合会
关于基层政协界别协商工作的几个问题
■ 陈志红
十八大报告首次系统提出了社会主义政治协商体系，把界别协商明确纳入这个体系之中，成为我国社会主义民主政治体系建设的重要内容。这对于党密切联系群众，维护社会各界别利益，推动各界群众有序参与国家治理具有十分重要的现实意义。作为政协系统新的常态化工作要求，如何开展界别协商，并取得实实在在的成效，是一项摆在基层政协面前的需要在实践中探索完善的新任务。一、基层政协界别协商的特点
界别协商就是以政协界别作为协商主体、以政协作为协商平台、由委员代表界别开展的协商活动。它具有以下特点：
1.制度性。党的十八大指出，要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，把界别协商作为基本的政协协商形式，成为中国社会主义民主政治的一个组成部分，在制度上确立了界别协商的政治地位。从此，界别协商作为一种制度设计，必将在各级的政治生活中发挥越来越大的作用。界别协商形式很多，其中最有政协特色的是界别与党政部门之间的协商，也是当前界别协商的重点工作。社会上各个界别需要有适当的途径和方式来争取合法合理的权益，表达界别对社会某方面问题的关注，提出界别的政治诉求和愿景。正如习总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话上所指出的，“涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量”。委员产生自界别，是界别的代表，是界别的代言人，因此开展界别协商是政协委员义不容辞的责任。新的制度安排，使社会各界能够平等地与有关党政机关就界别关心的议题进行讨论、协商。其中由于有政协作为依托，因此在实际操作时，尤其是在基层，这种制度必然加强了党政部门对界别意见建议的重视程度，保障相关部门能够按照有关的规程对界别意见作出回应，既畅通了下情上传的渠道，又增强了解决问题的实效性。所以，界别协商必定能够在公民有序政治参与的制度设计中发挥重要作用。
2.专业性。政协界别是关于社会工作和社会结构的一种划分，是某一方面工作或工作性质相近的行业、专业或群体，体现了一定的独立性和专业性。从其设置和分类看，除一些党派和无党派界别具有一定的综合性外，其余界别均有明显的特性和专业性，其社会阶层和类别特质非常显著，这就决定了由这些社会类组中的精英分子组成的政协界别具有鲜明的专业特性，也就决定了在界别协商中议题的专业性。这一点是界别协商的主要特点，有别于其他政协协商形式，是政协委员代表特定群众说话，代表特定群众进行的协商，离开了这一点就不是界别协商了。在一般的政协协商中，委员们从不同的视野和专业出发，对协商议题发表意见见解，思路开阔，能够对议题作出全面系统的分析和判断。而界别协商则是从单一业界的观点出发，对界内的专门议题作深入分析讨论，围绕关注话题提出意见建议，因此相对较为具体而不够全面，但其针对性强，专业可行性强。由此，界别的观点可能带有一定的片面性和局限性，在社会层面上的操作性考虑有时会有所欠缺。也正是这个原因，界别协商显得尤为必要，因为只有通过面对面的商议，才能使问题完整地表现出来，找到解决问题的难点，找出各方都能接受的共同点，加深对协商各方彼此立场、观点的理解，为最终理性有序地解决相关问题打下良好的基础。
3.开放性。有效的社会治理必须把群众诉求的表达方式纳入有关的政治安排之中。作为群众有序政治参与的重要渠道，政协的工作性质决定了政协工作必须面向社会开放，界别协商同样保持了其特有的开放性。一是议题开放。委员是界别的代表，代表界别发声，因此委员工作室的服务对象首先是界别群众。要面向界别群众征集议题，从中筛选出界别群众较为关注、界别委员们意见较为统一的问题作为界别协商议题，必要时组织界别群众商讨有关议题的意见建议，界别协商结束后将协商结果向界别群众反馈，并对协商成果进行跟踪落实。二是协商形式开放。根据不同的议题，通过召开协商会、座谈会、通报会、现场协商，甚至是网络协商等形式进行协商。协商之前通过委员调研、意见搜集和归纳整理、会前小范围通报等方式进行准备，这些工作让协商各方对议题有充分的了解，能够作充分准备，使协商更有成效。以提高协商实效、解决具体问题为目的，采取切合实际的灵活协商方式，是界别协商的一个特色。三是协商主体开放。界别协商中代表界别一方的，除了政协委员之外，在实际操作中，还经常邀请与协商议题有关的专家或内行人士参加，能够全面地互动交流，使专业议题谈得更深更透，协商的质量更高，效果更好。
二、基层政协界别协商的难点
作为一种新兴事物，社会许多方面对于界别协商并不熟悉，基层政协对于如何更好更加有效地开展界别协商也有不同的看法，处在探索阶段。目前存在的主要突出问题有：
1.界别工作薄弱。界别工作是当前基层人民政协工作的薄弱环节，地级市政协和县级政协等基层政协的界别工作开展都不太尽如人意。主要集中在两个方面：一方面，界别设置落后于形势。当前的社会分工、社会阶层、社会结构较之确定现有政协界别的时候已经发生了很大的变化，现有的政协界别不能较完整地包容社会界别，反映不出社会界别的实际。另一方面，对界别作用的发挥重视不够。尽管委员归属于界别，但是长期以来，委员履职常常是只见委员不见界别。首先是委员对自己的界别身份并不重视，或没有把自己作为界别的代表，因此经常跨界别参政议政，对本界别的议题反而有所忽视。其次是界别没有作为主体发声。除了民主党派之外，其他界别以界别名义提出提案、发言、调研等履职的很少，一些基层政协以前几乎是空白。再有，在政协中各个界别不是独立组织，历史上没有独立的组织构架，界别工作存在先天不足。
2.未能制度化。界别协商目前不是制度化的常规性工作，现阶段只是探索性地在个别地方或个别界别中开展，没有全面铺开，没有一套规范的界别协商制度。其协商的主体、内容、形式、程序、方法、责任等方面都缺乏明晰的指引，可操作的依据不够。例如，各级党委政府需出台有关的政策文件，明确党政有关部门必须作为界别协商的主体单位，负有参与或提议界别协商的职责。同样，界别协商的启动程序、协商成果的落实、反馈和跟踪制度均未真正建立或完全建立，界别协商成果有时难以采纳和保障。没有效果就没有生命力，必须通过制度来确保界别协商工作的落实。同时，需要建立规章来明晰委员担负的界别责任，要建立委员工作室来收集界别意见，才可能使界别协商做出成效。目前这些基础性的制度仍未健全，需要在实践中进行总结提高并设计建立。
3.组织形式松散。除了民主党派和工商联等界别的委员有体制内的领导单位之外，许多界别委员都不由独立的界别组织或主管单位来牵头、指导或领导。在实际运作中，委员的产生并不是由界别推举，而是由有关党委部门通过推荐、调查、走访、审查、研究后，与同级政协协商产生。由于委员来自不同的工作单位，绝大多数没有隶属关系，许多委员相互之间并不认识或不熟悉。同时按照专委会组织制度，专委会的委员构成也是通过协商产生的，尽管在专委会组成时有适当考虑委员的界别，但这不是绝对要求，因此实际情况是，同一界别的委员分散到多个不同的专委会中去。这样，界别委员在政协中没有真正形成一个团体，他们之间的相互联系很少，他们有名义上的界别身份，但实际上难以以界别的名义开展工作。而通过政协把他们组织起来开展活动，其活动也会因为下列原因而受影响，一是召集人可能由于同行竞争等种种原因而缺乏足够的权威性；二是委员归属不同单位，工作忙闲不一，难以集中研究问题；三是缺乏制度的强制性安排，委员可以不参加界别活动；此外还有界别协商议题有时难以统一等等。这些原因都影响了界别协商的正常开展。
三、基层政协界别协商的开展
界别协商为政协委员参政议政提供了一个新平台，基层政协直接面对基层群众，处在社会矛盾的最前沿，对界别的呼声感受最深，利用好这种新的工作机制，更好地为政协委员服务，更好地反映群众呼声，更好地起到党委政府与群众沟通桥梁作用，更好地实现人民在日常政治生活中持续参与的权利，是基层政协义不容辞的责任。针对基层政协工作的特点和现状，现阶段有必要抓好以下几方面的工作。
1.制度建设。关于界别协商的大框架大制度已经确定，现在亟需具体的配套制度来落实和保障。基层政协有些工作开展不到位的主要原因在于思想认识，一方面是有些基层党政领导不重视政协工作；另一方面是在基层政协工作的个别领导存在松口气的思想，工作热情有所减退；再有就是社会对政协的认识不足，不了解政协的地位和作用。解决认识问题均靠宣传和教育是不够的，必须有制度的保障。只有通过制度的刚性规定，来解决政协工作中的一些不确定、不固定、不能有效实施等事随人转的人为问题，以制度促认识，以制度促协商，才能较为彻底地解决基层政协工作中碰到的不协商、难协商和协商不到位等问题。需建立健全的制度至少要包括各级党政及其下属机关决策之前和决策实施之中的开展协商的具体工作制度、界别提议协商的工作制度、协商成果的落实、反馈和考核问责制度，以及政协内部的界别组织制度、界别协商启动制度、界别调研制度、委员界别工作制度、界别工作保障制度等等。这些制度必须具体、明确、细化、不互相冲突，并且有约束性。同时必须可操作，减少不必要的协调和“扯皮”。要用强有力的制度来保障界别协商的正常开展，使之成为社会主义民主中人民完整参与民主实践、进行民主监督的重要途径，以保障我国独特民主机制能够在基层得到贯彻落实。
2.队伍建设。这主要包含两方面内容，一方面是界别设置，另一方面是委员建设。目前的政协界别设置落后于社会发展，一些现有的界别重复，如科协界和科技界、青联界和共青团界别应该可以分别合并为同一界别；一些界别覆盖面又太广，如经济界、特邀人士界涵盖范围甚广，有必要细分；而一些新行业、新阶层有必要设立为新的政协界别，如社会组织发展迅速，在社会管理、社会生活、社会政治生活上发挥着越来越大的作用，必须作为新的界别纳入国家治理的政治构架之中。委员作为人民政协的主体，委员的结构、素质和水平决定协商的质量和水平。基层政协委员总体来讲，绝大多数是高素质、有地位、有能力、有影响、有专长的社会各界人士。但也存在一些问题，有的委员有参政激情，但思想偏颇；有的委员有实际经验，但理论功底薄弱；有的委员理论水平较高，但缺乏社会实践阅历；个别委员受单位派遣参加政协组织，议政热情不高；个别委员是为了委员的政治光环而参加政协，对政协的工作不关心；个别委员并不是所在界别的代表，等等。这些问题在一定程度上影响了界别协商工作的开展和实效，必须引起重视并加以解决。为此，一是要把好委员入口关，在组织制度上党委和政协要充分协商协调，把代表性强、议政水平高的人士吸纳进委员队伍，同时，要统筹好界别委员的构成，使不同类型的委员结构合理；二是加强委员培训工作，提高委员思想认识，增强履职责任感，熟悉政协履职业务，自觉参与和开展履职工作；三是严肃纪律，对那些履职不积极、不参加界别活动、不履行委员义务的委员劝退或清理出政协队伍。通过有力和有效的措施，使政协委员愿议政，能议政，善议政。
3.创新协商形式。界别协商必须有界别协商的特色，要反映出界别的小范围、小议题、松散型等特点，适应实用性、短平快要求。要建立起一套根据不同时段、不同议题、不同协商对象的界别协商方式，使协商形式适应协商内容。如在界别协商起步阶段或协商重大议题时，可借助政协机构的力量，采用正规的、程序化的方式召开协商会议进行协商。但这种方式的缺点是程序多，时间长，时效性偏差。而对于一些时效要求不太高的“点”式问题，可通过界别提案协商的办法来解决。一些要引起基层党政主要领导重视的议题，则可采用“委员直通车”的方式来反映。除了这些已经正常化的履职方式之外，在现阶段，可根据界别特点，创新协商形式，及时有效地解决界别关心的问题。一是建立委员工作室协商机制。作为界别代表，委员设立工作室是政协工作的新尝试。通过委员工作室了解界别呼声，汇聚界别意见，选择界别议题是一种值得探索调研方式。要在这个基础上，把有充分界别民意基础的委员个人或委员工作室作为界别协商的主体，推向协商前台，成为界别对外沟通的一种形式。二是建立网络协商机制。要建立网络协商制度，由政协设立网络平台，与有关党政部门和社会组织对接，将界别协商议题通过网络发往有关单位，有关单位在规定时限内予以反馈，多次反复达致完成协商。三是按照习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话的精神，在涉及界别利益的听证、公示、评估、咨询等方面，政协有关界别要积极参与，根据实际需要，灵活多样地开展对话协商。
界别协商是新生事物，并未自上而下地形成一套完整的协商机制，需要在实践中摸索并逐步总结提高。基层政协面向群众，是在社会工作的第一线，对此负有探索试验的职责。必须勇于担当，大胆实践，稳步推进，把界别协商作为拓展政协履职平台的重要抓手，在推进协商民主广泛多层制度化发展中作出应有的贡献。
（作者单位：汕头市政协，作者系汕头市社科联顾问）
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