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发布时间：
2015-01-13
来源：
汕头市社会科学联合会
发布机构：
汕头市社会科学联合会
浅析四中全会决定对汕头依法治市的重要影响
■ 李广辉
一、十八届四中全会是依法治国的里程碑全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。本次四中全会专题讨论依法治国问题，这在党的历史上尚属破天荒的首次。这足以说明以习总书记为首的党中央对依法治国的极端的高度重视。此次中央全会为中国吹响依法治国的新号角，描绘依法治国的路线图，开启依法治国的新篇章。
二、十八届四中全会的十大看点
中共十八届四中全会闭幕五日后，2014年10月28日，被称为依法治国“升级版”的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得以公布。这份1.6万余字的《决定》，可谓亮点频频。从其中一些关键的字眼中，可以窥见全面深化改革时代，中国的“依法治国”将如何升级。
（一）建立宪法宣誓制度。
“建立宪法宣誓制度”可谓新提法。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。公职人员就职时向宪法宣誓，旨在通过仪式上的庄严感，让官员对宪法有敬畏之心，通过任职承诺增强其宪法意识、维护宪法权威。这实际上可谓国际惯例，其实，宪法宣誓制度是世界上大多数有成文宪法的国家所采取的一种制度。据介绍，在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。
（二）探索委托第三方起草法律法规草案
《决定》提出，探索委托第三方起草法律法规草案。我们的立法尤其是行政执法方面的立法，往往由相关行政部门起草草案，虽然也有些征求意见的程序，但是很显然起草草案中，立法受部门利益直接影响，有碍立法公正。《决定》中的这一规定有强烈的现实意义，有些政府部门的行政规章，在对市场进行规制的时候，甚至受到一些利益集团的游说，暗中夹杂利益勾兑，出现了立法腐败。
（三）对重要条款单独表决
此次全会《决定》明确提出，“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。”虽然在国外非常普遍，但我们国家立法极少对某个条款进行单独表决，一般都是整体表决。整体表决可能会导致两种可能，一方面，可能会因为一些人对个别条款的不认同，使整个立法通不过；另一方面，也可能本来大家对某个条款很不满意，但是因为概括性的通过，而导致某一条款被打包过关。对重要条款可以单独表决这一规定是非常好的做法，旨在让立法尽大可能体现公共利益和公众意志。
（四）编纂民法典
《决定》明确，加强市场法律制度建设，编纂民法典，引发舆论关注。这是法学界多年的期盼，也是实现依法治国大方针的一个最扎实最基本的步骤，是非常有必要的。这次民法典能够完成，五到八年是一个比较适合的时间。
（五）积极推行政府法律顾问制度
在依法执政方面，“积极推行政府法律顾问制度”的表述引人关注。《决定》明确，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。四中全会特别强调了政府重大决策的法律程序，在决策环节引入政府法律顾问，也是为了保证依法决策、依法行政。建立这一制度，使政府在决策时更加科学、合法，从制度上保证决策的合法性。
（六）首次关注重大决策久拖不决
《决定》提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。在重大决策追责方面，“久拖不决”还是第一次提出，主要是针对决策过程中的不作为情况。
（七）变立案审查制为立案登记制
《决定》明确，变立案审查制为立案登记制，有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。一直以来，现行立案审查制度存在法律规定的起诉条件过高、弹性太大、易被滥用等缺陷，立案难、起诉难现象备受社会诟病。四中全会将“有案必立”提升到如此高度，意义重大。三大诉讼法都规定了“审限”制度，有案必立后，法院审案时间有明确规定，法官不会久拖不审，老百姓的权利就能够得到及时的保护。对于“有案必立”之后是否会增加法院的工作成本，改革不能因噎废食，要通过改革法院体制机制的改革解决现实问题。
（八）建立法官、检察官逐级遴选制度
建立法官、检察官逐级遴选制度，并明确，“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级法院、检察院的法官、检察官一般从下一级法院、检察院的优秀法官、检察官中遴选。”这说明高层意识到，我国法律职业人群在素质上是有所欠缺的。只有保证这一群体的专业性，才能使其在执法和司法过程当中的水平有所保证。
（九）各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师
公职律师并不是四中全会公报提出的新概念。早在2012年出版的《中国的司法改革》白皮书中，就介绍了包括公职律师、公司律师队伍建设的情况。将党政机关设立公职律师，把公职律师的设立扩展到党委，这是一个较为新颖的表述。目前党委设立公职律师，无疑在确保党委依法执政、保障决策合法性方面起到积极作用。政府层面有法律顾问，党委设立公职律师，则是在依法执政的层面对公权力的运行进行法治监督，而一些人民团体很多时候也具有一些公共管理职能，它们的一些作为可能会妨碍到公民权利，所以，这些团体设置公职律师，也是在扩大规范权力运行的扇面。
（十）政法委员会必须长期坚持
全会《决定》指出，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，并强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。一直以来，政法委的工作范畴没有清晰界定，一些基层政法委在协调办案的名头下插手案件办理，影响司法独立，规范厘清政法委职能，并强调其要带头依法办事，具有现实针对性。
三、依法治国决定对汕头市依法治市的影响
（一）依法治国对汕头市立法的影响
十八届四中全会关于依法治国的决定，对拥有较大市立法权与经济特区立法权的汕头市而言，可谓意义重大。我们应当充分利用四中全会依法治国带来的契机以及国务院批准设立汕头华侨经济文化合作试验区的良好发展机遇，建议首先把尽快制定《汕头华侨经济文化合作试验区条例》工作放在各项工作头等重要的位置，争取使得该条例尽快出台，以便促进汕头华侨经济文化合作试验区良性运作。
（二）依法治国对汕头市依法行政的影响
十八届四中全会依法治国的一个重要目标就是推进法治政府的建设。那么，接下来，汕头市应当按照四中全会关于全面推进依法治国决定的精神，认真研究如何全方位地推进我市法治政府的建设的具体措施。依法行政，建设法治政府工作，千头万绪。如何处理好推进建设法治政府与潮汕传统文化中缺乏法治观念的冲突问题，也是摆在汕头市两级行政领导面前的重要课题之一。
（三）依法治国对汕头市司法的影响
作为国务院第一批设立的经济特区，汕头市应当在依法独立公正行使审批权与监察权方面走在全省乃至于全国的前列。但是，应当看到，当前，汕头市两级法院与检察院的法治队伍的素质水平还有待于进一步的提高，才能从业务素质上保证依法独立行使司法权。
为了贯彻落实四中全会依法治国的精神，本人建议今后汕头市两级法院、检察院的法治队伍都必须从通过司法考试的人员中择优录用，坚决摒弃过去那种从军转干部中录用法检工作人员的不符合现代法治要求的做法，着力打造一支高素质高质量的法治人员的队伍，以便从法治队伍的素质的方面来确保我市司法机关能够依法行使审批权与检察权。建议我市有关部门进一步研究如何推进依法治市的具体举措。
（作者单位：汕头大学法学院，作者系汕头市社科联特约研究员）
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