汕头开埠历史文化保护区保育与活化的对策建议

汕头市社科联课题组

    一、强化政府、公众对开埠保护区进行保育与活化的意识
    “保育、活化”这两个词来源于香港的文物保护计划。文物保育，是在保护之后赋予新用途，保护当然是第一步的，但保护只是被动的行为，开埠历史建筑、历史遗迹可以通过活化后继续被欣赏、被利用，所以才有了“育”这个概念。在保护的前提下对保护区内街巷、建筑进行开发不仅可以实现对这些遗迹的保育，也能让这些旧建筑产生新功能，焕发新生命，实现历史遗迹的活化。开埠历史街区、历史建筑保育、活化后，虽然用途和原来可能不太一样，但建筑物可以继续发挥效用，而且其原有的历史价值和文化元素得以保留、延续下来，实现在保护中发展、在发展中保护的目的，从而重现汕头开埠历史，为这座城市留下集体记忆，避免城市文脉中断。具体来看，对汕头开埠历史文区内的街巷、建筑进行保育和活化，其意义主要体现在一以下两个方面。
    1、保障开埠历史文化街区及建筑文物的保护工作
    随着城市中心的转移，开埠历史文化保护区内遗迹所处之地由曾经繁华的商业中心变成了现在的旧城、旧街区。在缺乏大量资金支持的情况下，过于强调保护的做法既无法实现开埠史遗迹应有的价值，又难以阻止旧城、旧街区的进一步衰退。试图通过大拆大建的方式进行城市改造，对旧城区、历史文化街区而言更是一种毁灭性的破坏。
    有鉴于此，我们提出依托旧城、旧街区史迹进行以保护为基础的开发，既可以保护史迹外观、街区风貌、传承历史，又能为史迹的保育与活化提供足够的资金支持并使其发挥应有的价值。保育和活化还能带来城市基础设施的改造和居住环境的改善，保证当地居民的生活需要；带动旧城区、开埠历史文化街区相关产业的发展，提供就业机会，促进经济增长。这种方法特别需要保持一个度，在保护、发展间综合考量，平衡开发商利益与历史文化街区保护的责任，哪些要保育，哪些可开发，要进行仔细的甄别、论证。这就需要成立具有广泛社会基础，能代表民意的专业委员会进行调查、甄别、论证、规划，并保证过程的透明、公开；加强监督，保证结果得到认真的执行。
    2、带动汕头经济的发展
    历史文化街区、历史建筑、文物经过保育和活化后能焕发新的活力，产生新的功能，可作为汕头人文旅游资源的重要组成部分，丰富汕头的旅游产品，促进汕头旅游业的发展。在自然旅游资源方面，汕头地处海滨，拥有广东省内唯一海岛县南澳岛，众多资源优质的海滨旅游景点。但在人文旅游资源方面，迄今仍没有具有独特性的、有代表性的旅游景点。开埠历史文化区文化内涵丰富，其中所蕴含的开埠文化融汇了潮汕文化、海洋文化、华侨文化、商业文化等多元文化；小公园老街区内成片史迹的遗留和颇具规模的骑楼街区更是极具特色。与开埠史迹相关的旅游产品能有效丰富汕头旅游产品类型，增强汕头旅游资源吸引力，优化汕头旅游形象，提升汕头旅游品牌，加速汕头旅游经济的发展，从而带动汕头经济的发展。
    基于保护基础上的城市开埠史遗迹旅游开发，既能保育与活化开埠历史文化保护区，又能带动汕头文化旅游发展，可谓一举两得，应强化政府，公众对汕头开埠历史文化区进行保育和活化的意识。具体可通过建言献策、公知呼吁、舆论宣传等方式来进行。
    二、完善开埠历史文化保护区保育与活化的法律法规
    1、强化全社会法律法规意识引导
    目前，开埠区保护的相关法律法规社会公众知晓度较低，全社会整体法治观念仍较淡漠；一些部门“人治”思想根深蒂固，以权压法、以言代法的现象还在一定程度上存在，甚至为了本部门的利益，妨碍地方性法规的贯彻实施。一方面，要加强相关法律法规的宣传。通过报纸、电视等传统媒体和网络、社交平台等新媒体，多渠道地对相关法律法规进行介绍。同时，还可通过举办《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》学习、知识竞赛等专项活动加强公众和执法主体对法律法规的学习，提高开埠历史文化保育活化的意识。另一方面，要强化依法执政理念。紧紧抓住领导干部学法用法这个龙头，积极推进领导干部学法用法工作。组织相关职能部门在自学的基础上，集中学法一次以上。在学习过程中，不断消除错误观念的影响，切实增强执政主体的现代法治观念，确保《保护条例》的贯彻实施。
    2、进一步完善相关法律法规
    为解决法律规范之间的矛盾和冲突，应对《汕头市开埠历史文化保护区保护办法》进行废止。《汕头市开埠历史文化保护区保护办法》和《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》两者在部分内容上存在一些冲突之处，如在开埠区历史建筑的保护管理具体负责部门的规定上，前者规定的是市文物主管部门，后者规定的是市文化行政管理部门。《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》是在《汕头市开埠历史文化保护区保护办法》的基础上进一步完善和提升所设立的，是市人大常委会通过并实施的地方性法规，此前的相关规定可进行废止。
    对相关法律法规中开埠区范围进行科学界定。妈屿岛和礐石作为汕头开埠史迹和建筑的集中分布地均应被纳入相关法律法规保护范围之内，可通过多种形式广泛听取文史专家、学者和相关工作者的建议，将这一问题进一步完善。
    3、弱化行政管理色彩，强化公共服务职能
    《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》在一定程度上受到政府部门业务领域和立法视野的局限，一方面对非行政管理的内容规范研究不够，另一方面对行政审批、行政处罚等事项规定较多。要重新审视、修定《条例》中核心条款的适应范围及条件，补充公民权利保障、政府责任履行等方面的内容。要扩大公众参与法律法规完善工作的力度，汇集并积极采纳公众关于相关法律法规实施后正反两方面的反馈意见、建议。
    4、做好配套制度建设
    加强法律法规的贯彻实施，要更加注重法律法规的实效性。要继续做好实施性立法，重视与法规相配套的规范性文件的制定工作。《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》颁布已一年，具体的配套实施措施却迟迟没有出台，汕头市政府应尽快根据条例规定制定配套措施。
    法律法规的贯彻实施还有赖于加强对法律法规执行的监督。一方面要建立一支高素质、职业化、专业化的行政执法队伍。另一方面要改革行政执法体制机制，改变行政执法机关机构臃肿、队伍庞大、多头执法、重复处罚、执法扰民的现象。同时还要认真办理行政复议案件，保障和监督行政机关依法行政，维护人民群众的合法利益。
    三、完善开埠历史文化区保护保育与活化的行政管理机制
    1、调整行政管理机制
    首先，应将汕头市和金平区两级“旧城区改造办公室”，更名为“城市改造更新局”，其意义不在于名称的改变，而在于实现行政管理责能的转变。
    其次，成立“汕头开埠历史文化区保育活化办公室” 。在开埠历史文化区的保育和活化工作中，政府应该是保育和活化工作的推动者和基础设施的提供者，也应该是有关规范和政策的制定者。政府主管部门要明确自身的定位，做好服务者的角色，才能保证开埠历史文化保护区保育和活化工作的良好运行。对汕头开埠历史遗迹和建筑进行保育和活化应该是一个系统工程，需要多部门互相协调通力配合来完成。为更有效的协调各方关系，解决可能遇到的各种问题，可借鉴相关国家和地区的经验，成立“汕头开埠历史文化区保育活化办公室”，可从文化、旅游、规划、住建、交通、财政、民政、房产、城管等有关职能部门抽调人员，招聘新的专业人才组成，由这一机构全面负责开埠区内历史遗迹和建筑的保育和活化工作。
    2、科学行政决策和规划
    在进行行政决策和做出行政规划的时候，要在科学发展观的正确指导下，处理好保护和开发的关系。 片面强调开发，会让汕头开埠历史文化区的发展会造成特色的缺失、文化底蕴的消亡，从而缺少可持续发展的潜力；片面强调保护，会造成资源的浪费、保护动力的缺失，从而使得相关工作事倍功半。
    相关行政管理部门在进行决策时，要注重以人为本，统筹规划，实现各方面的和谐发展，最终实现历史遗迹和建筑的可持续发展。相关行政管理部门在对开埠历史文化去进行规划时应注意对资源进行合理规划与有效管理、防患于未然，使保护区的发展能沿着健康轨道前行。
    四、解决开埠历史文化区内土地经营权、产权转让难问题
    1、加大力度解决区内小公园区域的改造问题
    小公园旧城改造项目作为保护区内拥有众多重要历史建筑、街巷肌理重要节点的区域，改造工作必须尽快推进。项目的推动面临以下几个问题。第一，项目从规划启动至今已逾十年，区内房价已涨数番，原定拆迁补偿标准与被拆迁户的要求存在一定距离，导致拆迁难以进行。政府无法按原合同约定的进度完成拆迁工作，移交建设用地。第二是市财政按拆迁进度要求尚欠拆迁资金未到位。第三是佑松公司台商按合同尚欠缴交31亩用地范围地价款约3000万元，一期已移交土地未开工进行建设。
    解决方法：第一，市政府相关职能部门应该积极与台商进行协调，推动项目取得进展。如果双方存在原则性的争议，可聘请法律等方面的专家顾问对问题进行厘清。如果从法律上难以圆满解决问题，可尝试通过台汕之间越来越密切的政府互动，专业的民间中介机构或者民间中间人士协调解决这一问题。第二，市、区两级政府要积极筹措资金，解决拆迁补偿和资金问题。第三，对于项目规划初期中，部分错误改造开发思路要进行必要的修正，对区城内重要历史建筑和文物遗迹要进行保护。 
    2、多管齐下解决产权转让难题
    第一，详细摸查区内所有房屋产权情况
    政府相关职能部门应协同有关社会机构合力建设汕头开埠文化保护区房屋产权信息数据库。首先，应由政府职能部门发布公示，在一定期限内，由土地、房屋业主或业主代理人持有效的土地、房屋权属登记证件或其他证明土地、房屋权属来源的资料向相关职能部门申报登记相关土地权属、房屋权属、用途、面积及联系人、联系方式等情况。另外，还应成立工作小组对街道、派出所、居委进行走访，对房屋及附着物、文物保护单位、新建筑、国有企业、商铺和其他房产进行摸查，区域内房产档案资料进行现场对比，摸清区域内所有房屋产权情况。
    第二、多管齐下解决产权转让难题
    一方面，可根据市场标准，制定恰当的补偿标准，发动私产、侨产转让和征收。另一方面，对于由于各种原因不愿意转让的产权人，可按照《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》的相关规定，由产权人按相关标准自行对建筑进行修缮与保护，政府补偿部分修缮资金。相关职能部门要对原住民进行深入的了解，把握其诉求，面对转让中遇到的一些具体问题进行具体分析，提出具体的解决之道。
    另外，属国有、集体资产的建筑物，可依法评估，由金平区政府确定的承担保育活化任务的建设单位按照市场评估价协议收购。产权人下落不明的，代管人具有维护修缮建筑物的责任；没有代管人的，使用人是维护修缮责任人。历史上由产权人自行管理的房屋，产权人死亡且合法继承人尚未全部确定或者合法继承人全部确定但对承担保护责任有分歧的，由区政府会同市房产行政管理部门在其合法继承人或者原代理人中确定代管人，并承担维护修缮责任。房屋有下列情形之一的，可以在采取证据保全措施后暂由区政府予以代管并确定保护责任人：产权人下落不明又没有代管人和使用人且原代理人尚未出现；产权不明；产权人死亡，且其所有合法继承人都未出现。
    五、构建开埠历史文化区保育活化资金保障系统 
    资金支持是汕头开埠历史文化区保育和活化的基本保障，前期的建筑产权和土地使用权的转移、中期街巷肌理和历史建筑以及文物古迹的修缮维护、后期的保护区的管理都离不开资金的支持。要解决目前所面临的“缺钱”困境，可从以下几个方面来构建开埠区保育和活化资金保障系统。
    1、多渠道筹措资金
    目前保育活化资金主要来源于市、区两级政府财政拨款，远不能满足资金需求。一方面、市、区两级政府要加大拨款力度，每年安排一定比例的专项保护修缮资金列入财政预算，以保障保护区保育和活化前期基本工作的开展。另一方面，通过成立开埠历史文化区，申报国家历史文化街区等获得上级财政的专项补助资金。同时积极开展社会化筹资工作，由于汕头开埠历史文化区承载了几代潮汕籍华人华侨故乡的记忆，可积极发动潮汕籍华人华侨及其相关机构和社团组织进行捐款捐赠。之外，还可成立保育活化基金会，吸收社会文化名人、民众捐献资金。总之，要积极拓宽各种合法、通畅、有效的资金筹措渠道。
    2、多方位监管资金
    对多渠道筹措到的资金应设立专用账户，做到专款专用，并接受财政、审计行政部门的监督，依靠相关机构对专项资金的使用进行控制，以保证这些资金能被科学、合理的使用。
    3、加大招商引资力度
    政府在开埠历史文化保护区的保育和活化工作中，应该发挥规划制定者、基础设施建设者、保育活化监管者的角色，具体的保育活化实施工作应通过社会化来进行，如通过招商引资由有资质的企业来承担。因此，资金困局的解决很大程度上和招商引资成功与否密切相关。
    首先，加大招商引资力度应该改变工作思路。汕头开埠历史文化区面积较大，现有资源条件较差，整个区域大面积的招商存在一定困难。可选取保护区内部分条件相对较优、已经有部分修缮维护好的历史建筑、又分布有重点历史建筑、街区较有活力、有一定知名度和影响力、可以发展特色旅游业的区域做重点项目招商。由此实现突破，从而打破僵局，以点带面，用重点项目的建设带动区域的建设。
    其次，加大招商引资力度应进一步改善招商引资方式方法。要着力打造项目载体，坚持以项目建设为抓手，创新理念、拓宽思路，切实以项目促招商，带投入。要通过优惠诚信的政策环境感动投资商，通过优质高效的服务环境吸引投资商，通过和谐宽松的社会环境留住投资商，以真挚的感情吸引投资商，吸引更多投资。
    六、多模式保育活化开埠历史文化保护区内历史遗迹
    1、原真性保护模式
    该模式是指在进行开埠历史遗迹保育活化时，注重对开埠史遗迹及其建筑的各个方面包括形式与设计、材料与物质、使用与功能、传统与技术、位置与环境、精神与感受以及其他内在的或外部的因素的原始的真实的保护，在保护的基础上，进行适当的旅游开发。开发的程度以不破坏遗迹原有的状态为限度，强调遗迹的“原址、原状、原物”的使用和保留。该模式适用于范围相对较小，且风貌保护比较完整的遗迹。由于该模式对开埠史遗迹本身的条件要求比较高，所以该模式的适用性不是很普遍，目前仅有基督教礐石堂、汕头邮政总局大楼旧址、广东省银行旧址采用原真性保护模式进行了开发。
    对于其他一些记载重要史实、具有重要历史意义，保存比较完好的建筑也可以采用此种模式进行开发。以小公园街区安平路上的南生贸易公司为例，19世纪30年代，南生公司为当时粤东最大的商业场所，其一、二层经营日用百货，三四层开设中英酒楼，五至七层开办中央旅社，解放后成为国营百货大楼。由于城市的发展变化，先是停业，多年前由于旧城改造项目停滞，一直处于废弃状态，但整栋建筑保存依然较完整。为在活化的基础上实现对其的保育，可在修旧复旧的基础上对其外部进行加固和修缮，对其内部进行改造和装饰，售卖木雕、根雕、潮绣等独具潮汕特色的旅游工艺品，开设旅游主题饭店。
    2、专题博物馆模式
    开辟为博物馆是对开埠史遗迹保护与开发的一种可行方式。该模式是利用遗迹原有的建筑形态和基础设施建立起来的社会公共性建筑，最终将这些建筑改造成集展示和研究等功能为一体的专门性场馆。目前汕头的开埠重要历史建筑被开辟成为专题博物馆的主要有：开埠文化陈列馆、汕头海关关史陈列馆、东征军革命史迹陈列馆等。
    这些博物馆多为专题性博物馆，除此之外，还可将一些重要历史事件发生地和老的生产基地建设专题博物馆和工业博物馆。八一南昌起义南下部队总指挥部旧址已设立为汕头市八一南昌起义纪念馆。胡文虎大楼曾经是永安堂制药厂旧址，内设有药料制造厂、营业部和《星华日报》馆，可建成相关专题的近代工业博物馆或华侨实业博物馆（见图四）。下面还将对此模式进行专题研究。
    3、创意产业园区模式
    创意产业园模式是依托先进制造业、现代服务业发展基础和城市功能定位，利用厂房等遗迹为主要改造和开发载体，以原创设计为核心，相关产业链为聚合，所形成的以研发设计创意、建筑设计创意、文化传媒创意、咨询策划创意、时尚消费创意等为发展重点的区域，同时也为创意企业、创意工作室、创意设计人员提供了一个进行交流、互动、集聚的场所和各种创意作品展示、交易平台的一种模式。该模式可保护和创造性的开发利用老厂房、老仓库和老大楼而形成具有鲜明区域特色的空间布局，一方面为创意企业提供了良好的成长载体和空间，另一方面成为传播城市文化内涵、打造城市品牌形象的有效载体。汕头开埠历史文化保护区范围内有很多老厂房、老仓库、老商行，可利用这一模式进行开发。
    4、酒店、餐厅模式
    将一些特色建筑、特色骑楼等开发成酒店或者餐厅，是对汕头开埠城市史遗迹开发的另一种普遍的模式。该模式是利用开埠城市史遗迹的特色建筑形式及其蕴含的独特历史文化内涵，对其进行功能置换，将原来的居住等功能经过商业资本的注入置换成餐饮、住宿等功能，使得这些特色建筑和骑楼得以重新利用。而经过改造后的老建筑或骑楼可以给顾客带来更多的体验，让顾客更好的感受开埠城市史遗迹的历史和文化。以小公园区域为例：随着城市中心的东移，小公园区域内的居民不断外迁，现在的小公园一带几乎变成了一个空城，区内人气不旺一直被人们诟病。与其采取措施让居民回迁或者鼓励年轻人区内创业留守，还不如将骑楼建筑的结构作修缮加固，内部进行功能改造，建设成为各种小型特色主题酒店、客栈、酒吧、咖啡馆并进行经营。一方面汕头作为粤东中心城市，一直承担着粤东区域旅游市场的中转地和过夜地的角色，主题酒店客源基础良好。另一方面，骑楼建筑的自身的功能特点就是商住两用。小型特色主题酒店、客栈、酒吧、咖啡馆等的建成，业态的形成，游人的注入，会让小公园区域焕发活力，更有风情。
在主题餐厅方面，小公园区现在仍然保留了飘香小食店、西天巷蚝烙等众多老字号潮汕美食，但其就餐环境比较差，卫生状况不佳，消费档次偏低，可整合区内原有美食资源和品牌资源，进行主题餐饮的打造，改善就餐环境，加强标准化管理，提升消费档次。
    5、特色商业街模式
    特色商业街是指消费功能集聚、经营定位鲜明，并且在商品结构、经营方式、管理模式等方面具有一定专业特色的商业街。特色商业街分为两类：一是以专业店铺经营为特色。以经营某一大类商品为主，商品结构和服务具有专业性特点，如服饰街、古玩街、特色的手工艺一条街等。二是具有特定经营定位。经营的商品和提供的服务可以满足特定目标消费群体的需要或者具有特定的消费功能，如老年人用品街、休闲街、美食街等。小公园区域内的街道肌理保存较为完好，但目前商业氛围不旺，很多铺面闲置关门，极少数巷道经营鞋类批发和海鲜摊档，铺面陈旧，消费层次较低。可对区域内的相关街巷进行规划，设置特色商业步行街，游客有可逛可吃可玩之地。
    七、推动开埠文化与旅游开发深度融合，打造汕头旅游特色品牌
    1、大力发展开埠文化旅游
    当今，文化旅游正成为新兴综合性业态，将文化与旅游深度结合，以文化提升旅游的内涵质量，以旅游扩大文化的传播消费，已成为一种趋势。与上海外滩、天津五大道、青岛八大关这些同样与开埠文化有关的城市街区相比，汕头这片难得的历史文化街区常常被忽略，前者都是闻名中外的著名旅游品牌，后者蓬头诟面、鲜为人知。汕头旅游缺乏特色、缺乏品牌，亟待挖掘特色旅游资源，提高旅游知名度、美誉度。
要整合文化资源，完善服务业态，吸引文化创意人才、非物质文化遗产传承人、手工艺人、老字号及旅游纪念品经营者到开埠历史文化街区入驻，形成集文化、旅游、商业、休闲等功能于一体的骑楼休闲文化街区。突出开埠史迹、华侨文化、潮汕美食、地方民俗的独特吸引力，发掘旅游新亮点，培育旅游新业态，吸引潮汕籍乡亲及海内外游客。
    2、精心打造开埠文化旅游线路
    整合开埠历史博物馆群，包括巳相继修缮开放的开埠文物纪念馆、海史关史陈列馆、邮政博物馆，以及汕头市博物馆、非物质文化遗产保护展示馆、大埔会馆、侨批文物馆等，吸引潮籍华侨回顾历史，认识家乡。还要重点保育活化原美、日等国驻汕领事馆，南生公司大楼，香园，桂园，胡文虎大楼，日军投降汕头区受降处旧址，汕头大厦、同文学堂、存心善堂、老妈宫等重要历史建筑，开拓旅游资源。加快实施首期永平路街区100米修复改造规划，以即将建成的潮人码头文化广场、西堤公园和1860文化创意园、开埠历史博物馆群为重要节点，串联外马路、升平路、国平路、永平路、至平路、商平路、镇邦路沿线骑楼“穿衣”修复，打通骑楼步行道，植入服务业态，打造老城区开埠文化旅游特色线路，形成集商业、文化、旅游、休闲功能于一体的骑楼文化游憩街区”。让游客不但观光，而且参与体验，实现文化与旅游的深度融合。

（本文为广东省哲学社会科学规划项目《汕头开埠历史文化保护区保育活动研究》成果的一部分，
课题组成员：马灿龙　潘丽辉　陈嘉顺　陈志民　陈泽芳）