完善法律保障机制  推动新型智库参与公共决策

郑依娜

    智库，主要是指以公共政策为研究对象，以影响政府决策为目标，以公共利益为导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构。智库作为一国的“软实力”，其发展水平很大程度上决定着一国的综合国力水平。从国家行政管理角度讲，智库使社会各方面力量都能加入参政、议政的程序中来，提高了政府决策的科学化、民主化和法治化水平，在国外被称为继立法、行政、司法、媒体后的“第五种权力”。从社会发展的角度来看，智库的发展水平在一定程度上反映了一个社会的开放水平、知识精英的活跃程度和一国的文化软实力。
    中国近几年来对智库的建设愈加重视，尤其认识到智库在公共决策中为政府部门出谋划策；提供信息、决策与行动的方案；促进公共决策科学化、民主化过程中扮演着关键角色。但相比于智库发达的欧美国家，由于我国智库在制度、体系、环境及自身运行机制存在各种积弊，特别在法律保障和运作监督方面差距尚大，作为参与我国政府决策“顶层设计”之重要力量的智库目前尚没有一部专门的正式法律法规来填补其自身“顶层设计”的空白，严重滞后于现实的发展需要，并导致其咨政整体水平不高、竞争不充分、对公共决策的影响力不强，限制了其积极作用的发挥。
    笔者认为，在推进“法治中国”的建设进程中，新型智库的建设和发展也应该纳入法治的轨道，特别是其参与公共决策的路径和方式更应纳入法律保障与监督的框架之中，形成具体的政策法规，或者是政策下细化的法律与实施管理办法，从根本上保障和推动新型智库更好地咨政启民，服务党和政府科学决策、民主决策。
    国外智库在公共决策中能够拥有极高的地位，并发挥巨大的咨政作用，关键在于其配套法律制度的完善和良好运行。十八大后中央提出了建设“法治中国”的目标，明确表示要在现代法治的框架内进行包括政治体制、经济体制和社会管理体制的全面深化改革，这是主动与国际社会接轨、提升我国国家治理现代化水平和能力的重要体现。一切改革的推进离不开正确的决策和部署，目前，社会发展亟需智力支持催生了“智库热”，但尚未形成科学化法治化体制机制的中国智库，在迅猛发展的同时也显示出后劲不足的弊端。而这也是高层力推“新型”智库的另一出发点。笔者认为，破题的关键是尽快建立保障智库参与公共决策的完善的外部法律环境和配套的监督自律机制，两者互相配合，相得益彰，从而实现新型智库深度参与公共政策制定的过程，发挥其“咨政问策”的重要作用。
    （一）高位阶立法保障智库参与决策的法律地位
    从我国智库发展的现状分析中可以看到，智库参与公共决策的系统化行政程序法尚未出台。目前，我国在行政决策方面出台的法律基本以专家咨询制度为主，多分散于一些党和政府的文件及个别地方性规章制度中，立法层次不高且较为散乱。而且笔者认为，从松散的、单打独斗的“专家咨询”到有固定组织机构的、独立法人和人才队伍的“智库咨政”是现阶段我国行政决策体制改革的大势所趋。因此，建议逐渐转化、淘汰落后于时代发展的“专家咨询制度”，制定一部高阶位的统一的法律法规来把决策咨询工作纳入法制化轨道，确定我国“智库咨政”的基本框架和制度内容，确立智库参与公共决策的法律地位，从而实现政府的决策咨询活动有法可依、违法问责。
    1、统一立法，提高阶位
    目前，我国专家咨询制度存在着立法效力层级低，标准不统一的混乱状况。因此，从法制的统一性和制度的权威性角度来讲，应该通过制定一部统一的立法来确定我国智库决策咨询制度的基本框架和主要内容，如对何为重大行政决策进行法律界定，并确立政府作为“咨询委托者”、智库作为“政策咨询提供者”双方的责权利，来结束我国专家咨询立法的混乱状态。具体来讲，就是建议由国务院制定统一的行政法规或全国人大及其常委会进行统一立法，主要是要求重大决策必须有智库参与的程序，先“谋”后“断”，确立智库在公共决策中的法律地位，决策建设和投资项目要实行先研究、论证后评估再审批的过程，明确决策者与智库各自的义务和责任，保护智库参与公共决策的权利。从而提高政府在公共决策中向智库“问策”的自觉性和主动性，并可为各类智库开展多种方式的科研合作、协同作战提供法律保障。
    2、保障各类智库参与决策咨询的公平地位
    要建设具有中国特色的新型智库，政府应要充当搭建决策咨询的公共竞争平台的角色，并要在统一制定的法律法规中确立各类智库参与公共决策咨询的公平竞争地位，既可以调动更多有实力的民间智库的研究成果进入决策层，也能激发官方、半官方智库深化改革、提升研究水平。要以法律形式规定各级政府必须放开决策咨询服务市场，将大部分调研项目、研究报告实行公开招标，并放下各种有形无形的门槛限制，甚至要明确民间智库的参与比例以扶持民间智库能与官方、半官方智库“同台竞技”。建议引入广告界常用的“比稿制”，对各方提交的研究策略进行论辩，并引入第三方充当评估机构，适当时候还可以引入公民讨论，这样公开公平的竞争机制可以刺激双方的良性发展，在决策体制上更能体现“集思广益”，鼓励更多“体制外”的民间智库发展茁壮，促进优胜劣汰，还能为智库产业的成长壮大，提供良好的市场环境。
    （二）立法保障智库在决策程序中的中立性
    “智库咨政”能否为决策者提供理性、有效的政策的备选方案取决于智库研究立场的客观和中立，在我国官方智库占95%的现实下，要求智库机构的“独立性”显然在现阶段是很难做到的，但应该通过立法去逐渐改变制约各类智库独立研究的桎梏。智库作为相对独立的研究实体，既应与决策部门保持互动与交流，又与决策部门保持适当距离，才能以比较超脱的立场来汇集信息、权衡利弊、提供咨询直至具体的决策方案。因此，必须革新我国智库的管理体制，从法律上保障各类智库的独立发展和公平竞争。
    1、从法律制度上区分智库的“谋”与决策机关的“断”
    智库参与决策的形式主要是“谋”，即通过搜集信息分析利弊然后提出解决方案，而决策机关的角色定位是“断”，主要是根据社情民情和行政职能的角度对智库的备选方案里抉择出最具科学性和可操作性的方案。因此政府及其职能部门和智库应明确分工、各司其职。法律上应有明确条文保护智库的研究和咨政活动不受任何组织和个人的干涉，智库获得“咨政委托”后，只要不涉及违法违纪，有权利自由开展各种信息采集、实地调研和个案访问等，任何组织和个人不得以各种借口进行阻挠；智库的研究成果受法律保护，任何组织和个人不得剽窃和篡改；智库可以在各种媒介发布自主研究成果，通过舆论影响决策，只要不涉及泄密或妄议中央，其他利益团体不得无端阻挠。目前，我国很多政府部门虽然都制定了重大行政决策听证或咨询的制度，如《广东省重大行政决策听证规定》（省政府令第183号）、《汕头市人民政府行政决策听证规定》（市政府令第106号），但“政府开展重大行政决策听证的听证组织机关是由行政决策承办的行政机关或政府指定的行政机关，各部门拟做出行政决策的，该部门为听证组织机关，两个以上部门拟共同作出重大行政决策的，由牵头部门组织听证或者联合组织听证。对涉及专业性、技术性较强的重大行政决策事项，可以委托有关高等院校、科研机构、社会组织以及其他具有公共事务管理职能的组织举行听证。”从上述规定可以看出，实际上政府和职能部门把控了“听证”、“咨询”的主导权，“谋”什么，请谁“谋”，“谋”的建议是否采纳，几乎都掌握在最后“断”的一方手里。这样的“谋”难免有“傀儡”之嫌，其独立性和客观性是很难保证的。
    公共决策是一门科学，随着现代决策的科学性、专业性、系统性的增强，只有将“谋”与“断”分离开来，在法律上、制度上正式将智库作为一支独立的人力资源引入公共决策过程之中，把智库咨政作为公共决策体系必不可少的一环，才能避免行政自由裁量权的无限扩大。笔者建议建立政府重大决策项目咨政工作机制：在人大设立“重大公共决策咨询委员会”。由党委、政府的政策研究室等“官方智库”跟踪采集当下党委政府中心工作动向、主要领导人决策重难点问题以及事关国计民生的重大公共决策等，并整合形成公共决策咨询项目向“公共决策咨询委员会”进行传达发布，此为公开机制；再由社科院、社科联等“半官方智库”组织、协调各类智库发挥专长进行研究，通过申请课题等方式“各显神通”，解决民间智库“通天渠道”不畅问题，此为公平机制；接着由“官方智库”组织决策机关或相关职能部门作为评审参加由“半官方智库”组织的策略方案比稿会进行可行性论证，此过程需通过媒体向公众公开各方意见，并充分吸收公众意见融入最终决策方案，此为公正机制；最后由委托方，即决策机关或相关职能部门“择优录取”，并“公告天下”。这样，即便是“官方智库”也可采取一个比较客观中立的角度参与“竞智”，避免成为政府机关的“帮声人”和“辩护者”。
    2、完善资金筹措机制保障智库在献策中的客观立场
    公共决策的实践表明，咨询智库既有可能成为利益集团雇佣的“代言人”而参与决策过程，成为他们试图在公共政策中牟利的工具；也有可能被政府所利用，成为论证政府政策正确性的“传声筒”和“帮声人”。智库和利益诉求的结合，势必影响咨询“理性最大化”目标的实现。各类智库基本都属于“非营利”机构，所以，其正常运转很大程度上需要外部大量资金的注入，所以，建立完善的智库资金筹措机制，对保障智库在参与公共决策中的中立立场和客观研究是非常重要的一环。在当前的具体现实下，政府要根据智库的性质和特点,制定和落实支持智库法治化的财政、金融政策，健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制。根据不同类型智库的性质和特点，制定不同的支持办法。落实专项扶持资金，列入政府财政预算，完善具体的配套扶持办法，以经费支持、绩效激励、政府购买智库服务等方式对智库进行扶持。建议由政府主导建立智库专项发展基金，设立法人，通过财政拨款、企业、社会组织、个人捐助等多种方式筹集资金；完善民法对法人类型的规定，建立非营利法人制度，使民间智库可以非营利法人的身份接受企业和国内外个人捐赠，并为其投资人实行减免税政策，为民间智库的发展提供法律保障。另外还需制定相关法律法规对智库基金会的资金运用和和管理进行规范，并对外公布资金来源和使用情况，以接受公众的监督，提高基金会的公信力。
    （三）完善配套法律规范智库参与决策的行为
    规范的、法治化的决策程序是智库参与公共政策研订的重要法律保障，构建通畅、完善的决策咨询程序是智库发挥作用、增强影响力的重要渠道，是智库法律制度设计的必然要求。我国公共决策咨询的秩序，因其随意性和混乱性而被长期诟病。要改变这一状况，就要完善各种配套法律，以法治手段加强对咨询程序的管理，从而逐渐提高智库咨询的质量和效益。
    1、建立公共决策咨询招标和采纳制度
    规范政府公共决策智库咨询招标的流程和采纳标准，从法律制度上明确政府购买决策咨询服务的纳入范围，如规定凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。确立专项资金来源、购买流程以及有效的评估价值和监督机制。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。随着互联网的广泛应用，这些年兴起的“网络问策”是一项扩大民众参政议政渠道的有益尝试，但由于网民的素质参差不齐，一些好的点子被淹没在海量的无效的吐槽谩骂中，其对决策的影响力非常有限，笔者认为“网络问策”的思路可以跟智库献策两者结合起来，政府可以尝试在政府网公开某一些如城市卫生治理、交通拥堵等事关民生的课题进行招标，严格要求投标的对象必须是智库机构，且必须提交有理有据的研究方案，最终中标者将获得相应的课题经费，方案被政府采纳者还可以得到相应的名誉和物质奖励。智库机构通过对民意的广泛采集加上各自的研究专长提出具有前瞻性和可操作性的决策方案供政府相关部门参考。另外，立法中还应规定决策机构对智库的咨询意见是否采纳，不予采纳的原因等必须公开回应，以结束智库参与公共决策过程中虎头蛇尾的现象，保护智库参与咨询献策的积极性，提高智库出谋划策的水平和针对性。
    2、建立决策后政策实施的评估和调整机制
    论证评估制度作为决策的最后把关，在衡量公共决策的价值和实施效果方面有着不可替代的作用及意义。智库通过参与调研、提交报告、发布研究报告等形式与党政决策部门协商于决策之前，为决策科学化民主化作出了贡献，但智库还同时具有“协商决策于实施之中”、“纠错于决策之后”的特殊功能。一项决策的科学性除了尽可能完备的可行性论证和风险评估，还包括执行的效果评估。一项新政策推出一定时间后，相关法律中要规定政府须邀请两个以上的不同隶属的智库对政策的实施情况进行科学评估，如果多份评估结果都指出政策执行过程中的偏颇之处，则需启动纠错机制，倒逼政府机构对相关错失之处进行调整。这一点与人大政协对于某项政策执行过程中的督促监督不尽相同，主要针对于决策本身的现实正确性。
    3、完善智库参与决策的奖优罚劣制度
    西方智库有个推送交流人才的“旋转门”机制，能促进智库专家与政界精英的人才流动，这一点我国很多学者十分推崇，但在我国目前的行政管理体系中操作起来并不现实。“体制内”与“体制外”的区别泾渭分明且通常城外的人想进去路径稀少，城内的人即便蠢蠢欲动也缺乏离开稳定待遇的动力，因此，要在制度设计中嵌入人才激励和培养机制，因为智库参与公共决策，最主要的竞争力就是人才。建议通过每年公布智库排名（基于公正科学的评估机制），为扩大智库社会影响力造势，在课题招标中适当倾向排名靠前有实力的智库，另外可以以政府名义设立"公共决策咨询重大贡献奖"，重金奖励对重大决策出好点子的智库和专家，提高参政议政积极性，并鼓励有研究基础的官员离职、退休后进入智库，成为智库带头人或研究人员，发挥余热，对有突出贡献的智库专家可以出台相关规定，使其享受政府津贴，如果有相关公共职位竞聘，智库专家可以优先录取等，使各类智库成为各种智界精英的汇集地。其次，还应在制度设计上采用“激励”与“监督“并重，既鼓励出好点子，也警惕出馊主意。要改变专家咨询无责任风险的现实，实行目标管理、绩效考核和专家决策咨询社会效果的评估，以避免专家咨询的随意性。同时也应重视专家咨询的道德规范，倡导诚信、公平、独立、严谨。也可借鉴独立董事制度的某些内容，对于由于专家咨询导致决策重大失误的专家依法追究相应的责任。

（作者单位：汕头市社科联）