地方立法工作研究
——以沿海经济欠发达A市为例

■ 杨峥嵘

    一、地方立法权对设区的市改革发展的正面影响
    一方面，有利于推动经济社会持续健康发展。从全国现实来看，我国国土辽阔，各地区域差异显著。国家级或省级的一般性法律法规——上位法有些已不能满足所有城市的经济社会发展需求，对于一些城市难免会出现“小脚穿大鞋”的尴尬。因此，赋予设区的市地方立法权后，设区的市就能完善上位法的不足和细化上位法的规定，及时对本地改革开放和社会治理创新中出现的特殊问题或迫切需要解决和推动的事项，在遵守上位法的原则下，根据本地情况和特色，制定地方性法规，推动经济社会持续健康发展。
    另一方面，有利于保障人民群众利益。从各地现实来看，随着城市扩容提质的加快，城区范围不断扩大，人口数量越来越多，流动人口规模逐步庞大，社会建设、城市管理的难度越来越大。同时，所面临的人口资源环境压力也日益增大，制定治理规则的要求更为迫切。但由于不是所有的设区的市都享有地方立法权，社会治理事务基本都是以各单位、各地区的规范性文件、红头文件为准则，原则性、客观性、稳定性不大，带来了行政处罚标准模糊、于法无据等弊端，可能会损害一部分人民群众的合法权益。
    二、地方立法权可能带来的负面影响
    一是滥用地方立法权立旧法。许多设区的市由于立法水平和能力有限，没有对立法工作进行创新和探索，所制定的法规存在重复国家级或省级的一般性法律法规、没创新、没能彰显地方特色等突出问题。例如，根据媒体报道，某地人大常委会审议通过的贯彻上位法的具体实施办法，无论从标题、结构，还是规范内容、条文表述等方面都是上位法的重复。严格来说，这样的法规是为了立法而立法，只能起到“复读机”的作用。
    二是滥用地方立法权乱立法。与消极立旧法不同，许多地方都有一种“地方立法冲动”,为立法而立法，“拍脑袋”制定些可有可无、与现实脱轨的法规。例如，深圳市2013年颁布《深圳市公共厕所管理办法》，其中有一条“奇葩”规定——“在便器外便溺罚款一百元”，但办法颁布一年半，从没有进行过违规罚处，形同“僵尸法规”，成为摆设。这样的法律条文既难以操作，也很难达到预期效果，无疑是一种“景观式立法”。
    三是滥用地方立法权立恶法。滥用地方立法权最重要的问题是偏离民意，唯领导意志立法——出台与上位法冲突的地方性法规或不得人心的“恶法”。如一些地方规定只能销售本地产的肉菜、副食品等，财政拨款单位只能购买本地生产的汽车、电器，阻碍了资源的自由流动，不利于资源的优化配置，也损害了当地消费者的选择权。此外，要特别注意的是，有的地方强行出台地方拆迁法规，通过法律来限制公民的权利甚至损害公民的合法权益，以此保障拆迁工作顺利进行。这些“恶法”的出台，严重背离了设立地方立法权的初衷。
    三、A市立法工作进度
    在2015年5月28日，沿海B省人大常委会第十七次会议上，A市等九个城市被确定为B省首批开始制定地方性法规的市。获得地方立法权后，A市迅速行动，广泛征集立法项目建议，深入调查研究、认真论证，研究确定立法工作计划，并有计划、有步骤、有重点地开展立法工作。
    （一）积极研究部署。2015年7月2日，A市召开了有史以来的首次全市立法工作会议，全面部署开展立法工作。会议初步确定了2015年和2016年立法计划项目，并对开展立法项目调研、立法专题宣传、公开征集立法建议等工作进行部署。2015年9月30日，A市人大常委会召开2015至2016年立法工作计划工作会议，对2015至2016年立法工作进行部署。会议最终确定A市立法工作计划（见下表）。2016年3月18日，A市召开2016年全市立法工作会议。会议要求强化协调配合，努力形成工作合力，确保制定出有特色可操作的地方性法规，确保2016年立法计划圆满完成。

    （二）充实立法力量。首先，A市设立了市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，并制定了机构工作职责和运作规则，为行使地方立法权提供了法制机构保障。其次，建立A市人大常委会立法工作联席会议制度，定期召开由A市人大常委会法工委、A市环保局、A市住建局、A市法制局、A市地方立法研究评估与咨询服务基地等11个部门参加的联席会议，统筹协调地方性法规的起草、调研、征求意见、论证、评估工作。再次，聘请25名高等院校法学教育教师、法学理论研究人员或法律工作者担任A市人大常委会立法咨询员，任期3年，并制定了《A市立法咨询专家委员会工作规范》。最后，A市人大与当地大学合作组建A市地方立法研究评估与咨询服务基地，充分利用大学的法学人才促进立法工作。
    （三）加强立法监管。根据上位法的有关规定，结合A市实际，市人大制订了《A市制定地方性法规条例》，明确立法工作规则，对立法前准备工作、A市人民代表大会及其常务委员会立法权限和程序、法规解释和立法后的工作等方面作了具体规定，从程序上杜绝制定的法规违反上位法、损害民意。
    （四）推动开门立法。首先，公开征集立法建议。通过A市日报、A市电视台和A市人大网发布公告，面向A市人大代表和市民征集地方立法项目建议，共征集到有关C江水质保护、A市古城保护、城乡环境卫生管理等27条立法项目建议。其次，开展立法项目调研。A市人大领导多次带队，到市直和各县区，深入基层开展调研，倾听基层群众和一线干部的意见，为立法工作提供参考依据。再次，在部分A市直机关、基层镇街、村居、企事业单位等设立基层立法联系点31个并制定《A市立法联系点工作规范》，使群众的意见能直接反馈到市人大常委会及专门委员会，拉近社情民意与立法活动的距离。最后，征求法规草案意见。法规起草后通过在网上、报纸上公布，召开座谈会、论证会、听证会，问卷调查等方式和渠道广泛征求市民意见，让老百姓在立法中发出自己的声音。
    （五）加紧立法进度。A市根据2015年度和2016年度立法工作计划，在保证质量的前提下扎实稳妥推进立法工作。首部地方性法规《A市制定地方性法规条例》2015年6月初着手组织起草，9月中旬形成征求意见稿，2016年2月A市第十四届人民代表大会第六次会议通过,于2016年4月26日起施行。第二部方性法规《A市C江流域水环境保护条例》起草完成，于2016年4月召开立法听证会，2016年5月至2016年6月公开征求意见。
    （六）注重立法宣传。2016年4月至12月，A市组织开展“人人参与良法善治、保护C江水质”的《A市C江流域管理条例》立法宣传主题系列活动。活动内容包括启动仪式暨徒步宣传活动、地方立法专题讲座、征文比赛、摄影比赛、民生志愿服务活动、法律知识灯谜会猜等。通过系列主题活动，大力宣传A市开展C江流域管理的立法工作部署、目的意义，提高广大市民参与C江流域水资源保护和生态环境保护的意识，提升广大市民对A市地方立法工作的关注度和参与度，为开展C江流域管理立法工作营造良好氛围。
    四、A市立法工作所面临的挑战
    （一）立法能力不高。一方面，A市立法工作机构、编制未能满足开展立法工作的实际需要。A市新设立的市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，人员编制偏少，且现组成人员来自各机关单位，虽普遍具有法律职业资格或司法相关工作经历，但缺少立法工作经验，其立法能力有一定的局限。另一方面，A市其他职能部门立法能力不足。作为立法工作中利益博弈的重要组成部分，仅少数市直一线职能部门，如市公安局、市人社局、市住建局、市城乡规划局、市城市综合管理局等有设立相关法制工作部门。而且，其法制工作部门也对于立法工作普遍缺少经验，难以对立法工作提出一定的建设性意见。
    （二）立法动力不够。一方面，考虑到立法影响深远、责任重大、程序繁多，而A市立法思想准备不足、立法能力和经验不足，决定了立法工作只能稳妥推进，因此重点领域立法突破不足，立法项目储备不多。另一方面，立法过程本身是利益表达并相互妥协的过程，也是规范政府职能部门行为的过程。有些职能部门过于关注部门利益，以至于在部门利益协调过程中出现了难以调和的矛盾，导致职能部门参加地方立法的积极性不高，推动地方立法的动力不足。
    （三）起草渠道不多。由于《立法法》没有明确规定法规起草主体，而且《A市制定地方性法规条例》规定：有权提出地方性法规案的机关或者人员可以组织起草地方性法规草案。因此，在现实操作中，一般是“谁提案，谁起草”、“谁管辖，谁起草”，例如《A市历史文化名城保护条例》是由A市城乡规划局负责起草。但是，在立法领域日趋专业化、社会关系日趋复杂化的大背景下，单独依靠一两个相关部门起草很难确保立法的科学性。而且，起草的草案往往会跟其他部门有关规定相抵触。因此，A市人大法制委员会、A市人大常委会法制工作委员往往需要提前介入条例起草工作。
    （四）公众参与不足。一方面，立法工作过于专业和严谨,如果没有相关的注解与说明,致使很多人看不懂,因此，公众对立法的关注度低，主动参与意识淡薄。在立法工作中，A市人大虽然多次就立法项目、法规草案征集建议，但公众对此关注和发表意见的数量却很少。而且听证会、论证会的参与情况也是如此，报名参与和出席的人数都较少。另一方面，虽然公众参与的途径较多，但考虑到工作效率和可操作性问题，吸纳公众参与的动力不足、机制不完善，所以目前公众参与水平尚处于较低级别，参与面较窄，效果也一般。
    五、推动立法工作创新发展
    良法是善治之前提，而修订良法的关键在于科学的立法规律和立法程序。设区的市必须坚持立法为民、科学立法、民主立法，在思想观念上、机制体制上、机构队伍上等三方面有所突破、有所创新，扎扎实实、积极稳妥地推进立法工作，才能克服重点领域立法突破不足、法律条文针对性可操作性不强、公民参与不足等问题，才能实现良法善治。
     （一）创新立法工作理念
    1、要恪守立法为民理念。要使民本思想成为立法工作的价值取向，把倾听民意、反映民情、汲取民智作为立法工作的必经程序。要选准当前社会高度关注、群众反映强烈的问题，从而确定立法项目。要树立服务大局意识。要紧紧围绕各地政府的中心工作，服务于地方改革发展稳定的大局，服务于经济社会健康发展。
    2、要强化“质量第一”观念。要打造立法精品，对于每个立法要遵循事物发展规律，发现和总结事物的本质特征，从内容结构、法理支撑和实践操作等方面进行深层次的论证和研究，使设计的制度严谨周密，便于操作，切实可行，实现从注重立法数量向注重立法质量的转变。
     （二）创新立法工作机制
    1、要科学立项，探索实行立项评估制度。其一，明确立法权限，罗列“三张清单”。要罗列权力清单，明确“能做什么”。梳理清楚可对城市建设、市容卫生、环境保护等事务进行立法；要罗列负面清单，明确“不能做什么”，梳理清楚哪些是不能进入或不能继续进入地方立法计划的，例如流动人口管理、社会治安管理、社会保障管理、城乡产业结构等事项；要罗列责任清单，明确“应该做什么”。搞清楚哪些是人大及其常委会必须加快立法的，哪些立法可以由人大常委会通过，哪些须由人民代表大会通过，使地方立法不至于与宪法法律和国务院行政法规相冲突。其二，充分调研论证，体现地方特色。要立足本地需求，加强调查研究和专家论证，充分了解评估本地经济水平、政治文化、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度，懂得如何运用立法有针对性地解决本地特殊问题，择优安排立法项目，尤其要加快薄弱环节和领域立法。其三，扩大提案主体，协调部门关系。除了市人大常委会、市人民政府、市人大各专门委员会、代表10以上联名等有提案权之外，可尝试逐步扩大到社会组织、事业单位以及市民个人。同时，协调好提案部门的利益关系，严格其职责范围，不能让带有明显部门利益倾向的立法项目“带病”立项。
    2、要精心起草，构筑多元化的起草工作机制。建议建立以提案主体自行起草为主、专门起草小组起草和委托起草及发布起草事项、公开征求意见为辅的起草机制。尤其是要探索委托第三方起草法规草案，针对专业性比较强的领域，充分调动社会资源，让市地方立法研究评估与咨询服务基地参与起草。如市地方立法研究评估与咨询服务基地无法承担的，可考虑向研究机构、行业协会等非直接利益方的社会组织公开招标，以此增强立法工作的科学性和专业性。
    3、要开门立法，完善公众参与立法机制。建立稳定的公众参与立法工作的体制机制，确保公众在立法的规划、起草、论证、评估等环节能够有效参与。一方面，拓宽参与渠道，如探索实行以个人或联名的方式向立法机关提出立法意见建议、参加立法座谈会、听证会和论证会、通过立法草案面向社会征求意见发表看法、参加全市立法工作会议、参与立法宣讲活动、参与立法后评估活动等做法，使公众参与更加多样化、更加便利。另一方面，提升参与效果。要系统构建起制度性的公众利益表达机制，如公众代表的遴选机制、立法信息公开机制、立法的公意表决机制、公众参与激励机制、意见反馈机制等，提升公众参与的实效性和积极性。
    4、要强化审查，健全立法监管机制。其一，规范听证程序。扩大参加人员的范围，但必须是与该项法案有利害关系的。同时，代表不同利益的人员人数应该相当，并确保多方都可充分表达自身的意见建议，防止一边倒。其二，建立辩论机制。在法规审议通过环节引入辩论机制，尤其是对分歧较大的法案，让各方面的意见经过陈述、论证、改良、妥协，使得法规案更加完善成熟。其三，加强同级监督。成立独立的立法审查小组，由其根据《立法法》对地方立法的权限和程序、法案的的合法性和可行性进行审查，并形成审查报告送设区市的人大常委会。如有违法事实，人大常委会可即行终止并追究责任。其四，接受上级监督。自觉严格落实立法规划和年度立法计划抄送省人大常委会法制工作委员会、法规于通过之日起三十日内报请省人大常委会批准、法规解释报省人大常委员会备案等规定。
    5、要注重实效，完善立法后评估制度。地方性法规实施后，设区市的市人大常委会必须采取听取汇报、召开座谈会、查看资料、个别走访、抽样调查等多种方式进行，既要听取法规主管部门及相关单位的汇报、也要充分听取人大代表和人民群众的意见。加强与镇（街道）人大的工作联系，积极畅通民意诉求、表达和反映渠道，力求多角度、多侧面地掌握客观真实的法规实施情况，为形成执法检查报告和评估法规质量提供真实参考依据。如法规的合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性等六个方面确实出现问题，设区市的市人大常委会应及时根据评估结论对法规进行修改、废止或出台配套具体规定。
    （三）创新立法机构队伍建设
    1、要更加注重立法工作机构建设。其一，强化设区市人大立法主导作用。遴选立法人才进入各设区市的人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，并确保其满编满员。建立与省人大常委会的有效汇报联络机制，并积极派员到省人大常委会跟班学习、参加专题培训。抓好立法培训工作，多邀请国内著名专家学者以及立法实践工作者教学指导。其二，加强政府立法机构建设。设区市的政府职能部门要高度重视并积极配合地方立法工作，主动学习立法知识。有条件的政府职能部门要设立相关法制工作部门，或者落实固定的法制工作人员。其三，加强市地方立法研究评估与咨询服务基地建设。落实合作协议，给予基地足够的工作指导和经费支持，整合增强研究力量，搭建起一支宽领域、开放式的研究团队，积极服务于为地方立法所需的立法调查、咨询、立法后评估等研究工作。
    2、要筹建多维度的立法专家组。在立法咨询专家委员会的基础上，在公检法司等政法机关和高等院校、党校、法学会等社会机构以及律师事务所等范围内遴选立法专家，包括熟悉城市管理、城市建设、社会治理创新、环境保护、公共文化、卫生体育等方面的业务专家；精通宪法、刑法、民法、经济法等方面的法律专家；起草和制定地方性法规和地方政府规章的立法专家，尤其是各省人大具有立法实践工作经验的专家。
    3、要探索人才培养激励机制。一方面，加强法学后备人才培养。优化大学法学课程体系，使之与地方立法相衔接，重点开发建设一批实务技能的主、选修课程模块供法学专业学生修读。了解学习地方立法领域的最新研究成果。同时，通过地方立法研究评估与咨询服务基地的平台，选派优秀法学专业学生到立法工作机构实习和实践。鼓励法学专业学生组队对设区的市立法工作开展调查研究，形成专题调研报告。另一方面，建立激励机制。健全向第三方购买起草法规草案服务的奖励、资助机制。设立“立法金点子”奖，对在征集立法项目、法案征集意见中有好建议的机构和个人进行适当的物质和精神奖励。

（作者单位：中共潮州市委党校）