邻避冲突的地方政府治理探析

■ 孙良胜　佘斯莹

    近年来，我国经济社会的快速发展催生了巨大的公共设施需求市场。人人皆知公共设施对于增进公共利益和公共福利具有积极意义，却鲜有人愿意接受一些带有负外部性的公共设施包括垃圾焚烧、高压输电线路、殡仪馆、无线通讯基站等。于是，人们看到，随着中国新型城镇化的不断演进，因“邻避”产生的群体性抗争现象不时发生。
    一、邻避冲突理论概述
    西方学者早在20世纪70年代就对邻避设施有所研究，而我国学者在21世纪对邻避冲突等问题开始关注。O’Hare首次提出了邻避（Not In My Back Yard,NIMBY）的概念,即“不要建在我家后院”，用来描述那些兴建虽能带来整体社会利益，但对周围居民产生负面影响的公共设施。汕头市潮南区垃圾焚烧发电项目属于典型的邻避冲突项目，是以环境权益保护为主要诉求对象。
    二、我国邻避冲突的主要原因分析
    邻避冲突是现代技术、公民权利意识、环保意识共同发展结果，无论从特点、发生机制上看，还是从结果上看，又是极具典型意义的特殊类型。政府作为公共决策的主体，所做出的公共决策却未得到民众的理解与支持，这主要需要从政府自身找原因：
    （一）政府决策中信息公开不够
    随着公民文化水平的提高，公民参与民主决策与监督的渠道拓宽，公民参与政治决策的意识和维权的意识增强。但是，政府对这种强烈的诉求并未产生足够的重视。我国行政法的基本原则之一是程序正当，这要求政府在推进公共项目时，要保证做到信息公开，充分保障利益相关者的知情权、参与权和监督权。但是，我国许多重要的公共信息不够公开透明，或者政府不愿意公开，比如地方政府投资兴建可能会带来负外部效应的邻避设施，没有主动公布邻避设施的引入、可能性风险、治理风险的措施以及邻避设施所带来的收益和成本问题等；一些地方受到错误政绩观影响，把发展经济放在首位，对有利于发展的项目都急于上马，至于项目可能带来的负面效应，比如对生态环境的可能破坏、对民众生命健康的潜在威胁等，则采取一种选择性回避的态度，要么迟迟不给予回复，要么部门之间相互推诿。而要获取这些信息，公民搜集决策信息的成本是相当高的。由于信息公开不够，公民参与缺乏足够的知情权，这使得他们会对建设单位资质、环境污染、后续监管等问题产生担忧。
    当公民感觉给自身可能带来极大的威胁，则会迫切地行使自己的权利，维护自身权益，聚集起来反对项目实施，给政府和投资建设方施加压力，以阻止邻避设施的建设。当地居民通常会借助网络平台，如微博、微信等新兴媒体以及电视、报刊等传统媒体相结合，来发泄自己的不满和反对情绪，表达自己的利益诉求，以引起当地政府的重视和关注。
    （二）政府决策的程序缺失
    邻避设施的规划建设，是区域内的重大事项，属于地方政府的重大决策范畴，而重大决策必须履行相关的法定程序。十八届四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序。地方政府在制定公共决策过程中，还要严格遵守从发现问题、确立目标、设计方案，到分析评估、方案选优和方案实施等程序。目前问题是，一些地方政府在涉及邻避设施的规划建设的重大决策中，并未严格履行这些法定程序，如公众参与不足，专家论证走过场，风险评估结果没有作为决策的依据，未经合法性审查或者合法性审查流于形式等，这些都是导致决策失误乃至引发群体性事件的重要根源所在。据媒体报道，2014年杭州拟建造九峰垃圾焚烧厂，事前民意征集有不少是走过场，项目计划公布后，2万多人写联名信反对，当地仍未作有效回应，直到事态不断发酵扩大。
    根据我国《行政许可法》、《环境保护法》等有关法律法规规定，在我国涉及邻避项目的决策至少还需要经过两道具体的法定程序，一是行政规划程序，包括行政机关在制定决策前对邻避设施的效益评估、选址考察、民意调查等；二是行政许可程序，指对特定的邻避设施项目予以审批与许可的程序。但现实中，一些项目没有严格履行这些程序，或者是履行程序存在瑕疵，从而使决策未能落实程序正当的要求，这是导致决策不够科学合理的重要原因。
    （三）政府公信力下降
    政府公信力下降表现为，政府行为不当，违法现象、权力异化现象、腐败现象丛生，决策不合理，政府信息不公开等严重破坏公民对政府的信任。综观近年来的邻避冲突案例，一些项目在引进、选址等前期决策环节，未能有效公开信息，引导民众参与，或以形式参与代替实质参与；一些项目缺乏有效沟通，没有做足民众工作，导致部分邻避项目缺乏决策的科学性和合理性，降低了公民对政府的信任。而政府公信力的下降又会直接影响政府决策目标的实现，公民难以理性全面地接受政府所出台的决策，这就导致政府需要花费更多的成本和时间去促使公民接受决策。
    政府公信力下降，容易产生古罗马历史学家塔西佗所说的“塔西佗陷阱”，即当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。实践中，虽然一些项目有合法的环评手续，或者履行了相关的法定程序，但是公众仍不相信。特别是当邻避运动与维稳压力叠加，一方面使得邻避项目“不闹就上，闹了就下”在多地不断重演，公众会进一步认定政府决策存在问题，加深不信任情绪。另一方面被叫停的项目未必都有问题，手续齐全、技术安全的项目说停就停，投资者利益无法保障，当地投资环境恶化，从而进一步损害政府的公信力。
    三、我国邻避冲突的地方政府治理对策
    （一）科学选址，做好邻避设施规划
    我国主要通过《环境影响评价法》及相关法规，管理“可能对环境造成不良影响”的设施项目的选址与建设。不良影响，包括了污染性影响以及非污染性影响。而建设项目的选址则受《城乡规划法》的调整，根据《城乡规划法》的规定，建设项目的规划由总体到局部分为“总体规划”、“控制性详细规划”、“修建性详细规划”三个层级。但由于邻避设施项目可能对周边环境造成不良影响，所以在修建性详细规划之前，需要增加一个环境影响评价程序。在规划环境影响评价中，规划编制机关先编写一份环境影响报告书草案，然后通过论证会、听证会等方式，针对邻避设施可能对周边环境造成的不利影响，征求有关单位、专家和公众对邻避设施选址的意见。在实体上，邻避设施的选址适用环境污染防治制度的禁止性规定。对于邻避设施的建设项目许可，《环境影响评价法》要求在其建设前必须完成一定的备案或审批程序。
    汕头市潮南区政府在拟建生活垃圾焚烧发电厂项目之前，首先在11个镇（街道）各推选一个垃圾焚烧发电厂的备选点，邀请有关专家召开论证会，多个地址方案进行比选，对其毒性以及可能产生的影响作出合理的评估，最终确定选址。从2013年初开始筹备到2014年1月全部完成法定手续，潮南区生活垃圾焚烧发电厂项目的前期工作耗时12个月。同时，通过充分展现项目的具体情况，表明该项目的优势及重要性。
    （二）公众参与，保障公众知情权
    自上而下的决策过程及政治对话的强化有助于“邻避”困境的化解。采取公众参与的形式，为与邻避冲突有关的各方（包括民众、政府官员及专业人员等）提供了解、沟通的机会，通过各自观点的表达交流，促成矛盾的化解。在应对“邻避”发生时，最常用的公众参与方式主要有以下三种：第一，信息公开。政府于事前提供充分、正确的信息使民众了解设施建设的方案、依据与行动计划，满足民众的知情权，有助于建立民众对政府的信任。第二，问卷调查或民意访谈。这是一种收集信息的有效方式，因为人们在匿名的情况下往往更愿意表达自己的意见，同时它也提供了一种参与途径，使民众认为自己的意见获得尊重。第三，公众大会。会议以面对面沟通和讨论的方式，一方面能在较短时间内让各方包括民众、决策者或专业人员表达各自的观点，另一方面可以通过彼此的互动来达成妥协或协议，最后形成各方都能接受的解决方案，并通过新闻发布会等让当地群众知晓项目的具体情况，及时、全面公开，增强信息的透明度，以保障公民的知情权，消除民间的不信任情绪。
    在推进潮南区垃圾焚烧项目建设中，注重把公众广泛参与纳入决策程序，顺利推进项目的进行。2014年8月和9月，潮南区组织三批村民代表赴成都祥福生活垃圾焚烧发电厂参观考察，通过实地考察厂区规划建设，了解垃圾焚烧发电采用的工艺技术、运作流程以及对周边环境的影响，切实体会垃圾焚烧发电对生活垃圾减量化、资源化、无害化处理的优势，增加村民对垃圾焚烧发电项目的认可度。同时，在重点项目的选址、规划设计、征地拆迁政策制定等方面，潮南区政府广泛征求、充分听取群众意见，把科学决策的过程作为做好群众工作、化解矛盾的过程，有效避免了“决策一出台，矛盾跟着来”，通过公众参与，打破传统“重专家轻民众”的思维，尊重公众的主体地位，从而化解其抵触情绪。
    （三）完善机制，利益补偿赢民心
    在我国现行制度中，弥补邻避居民损失的主要途径是损害赔偿，包括两个部分，即财产损失赔偿与人身损害赔偿。对于财产损失赔偿，主要根据《侵权责任法》第十九条的规定，侵害他人财产的，按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。在实践中，不动产损害赔偿的请求数额，是以损失发生前后市场价格的差额为准。然而，不动产具有增值性，投入不动产的现金通常每年会以一定幅度增值。所以，用现金赔偿损失，只能补偿其现有利益部分，无法补偿未来潜在的增值利益部分。而增值利益这部分不但价值不菲，而且每年不断递增，因此会导致邻避居民经济损失逐年增加。对于人身损害赔偿，主要根据《侵权责任法》第二十条规定，按造成的财产损失进行赔偿。然而，污染侵权行为具有间接性、持续性、反复性、广泛性与累积性特点，不但导致健康损失与侵权行为之间的因果关系难以认定，而且无法弥补因身体机能下降而造成的间接健康损失。对于非污染性设施带来的心理上的不愉快影响，我国的《环境保护法》和《侵权责任法》尚未将其纳入可请求损害赔偿的范围。
    利益补偿制度未建立或者利益补偿落实不到位，这是一些地方产生邻避冲突的重要因素。因此，化解邻避冲突，地方政府必须在建立健全利益补偿机制上下功夫，具体来说，就是要构建公共设施补偿、房屋价格保证、医疗保险补偿与现金补偿相结合的利益补偿制度。
    1、 通过公共设施补偿与房屋价格保证解决不动产贬值问题
    在我国，涉及不动产价值方面的纠纷或争议，通常都需要通过专业的中介机构进行不动产价值评估。然而，在邻避冲突中，第三方中介的出现往往难以取得邻避居民的信任。因此，在解决不动产贬值的公共补偿制度中，政府不需要对邻避居民的不动产价格及其贬值进行第三方评估，直接可以按照自己的判断，提出补偿方案。但是，政府提出的这种补偿方案并非不受约束，政府在提出该方案的同时，必须对邻避居民的不动产进行价格保证，即如果在推行邻避设施项目后，邻避居民的不动产出现贬值，邻避居民有权行使强制收购请求权，政府则需要以不动产的预期价格无条件买入不动产。该措施将不动产贬值的最终风险转移给政府，激励政府努力做好邻避设施的管理与邻避居民的补偿工作，这样有利于充分弥补邻避居民在不动产价值上的损失。
    汕头市潮南区的项目征地建设补偿方案中，参照揭惠高速公路潮南段征地补偿标准，由区财政一次性向村民支付征地补偿费约1197万元。在做好征地补偿的同时，创新土地管理模式，按照“统征统管、公开出让、利益共享”的理念，对纳入统征的国有土地，严格按国家有关规定给予补偿，同时按统征土地面积的一定比例带征集体用地，将其作为所在村（社区）的集体经济用地，为基层发展留足空间。为实现征地拆迁与发展集体经济、兴办民生实事同步推进，潮南区政府还投入基础设施和公共福利项目约1190万元，扶持当地发展。
    2、 通过医疗保险补偿弥补邻避居民的健康损失
    公共设施补偿与房屋价格保证只能解决不动产贬值带来的经济利益损失，但无法补偿邻避居民的健康损失。如果只通过环境侵权诉讼解决，不但成本较高，而且可能得不到及时、完整的赔偿。在补偿健康损失的问题上，邻避居民的需求是一致的，因此，适宜进行公共服务补偿。在这方面，比较具有代表性的是日本的《公害健康受害补偿法》中的环境侵权基金补偿规定，即对邻避设施的项目所有人按一定标准征收额外费用，并纳入社保基金进行统筹；当邻避居民发生与邻避设施相关的疾病时，无须进行因果关系的认定，直接可以报销一定比例的医疗费用与住院费用。
    汕头市潮南区政府在对拟建生活垃圾焚烧发电厂项目的相关政策进行充分研究和多方听取群众意见后，及时制定出台了项目征地建设生态补偿方案，在项目运营期每年帮助村民缴纳医保、城乡居民社保及解决生活福利376万元，让当地群众得到补偿。
    3、 通过现金补偿使邻避居民愿意接受邻避设施
    地方政府还必须采取额外的补偿措施，使邻避居民获得一定的经济利益，从而理性选择接受邻避设施。在所有补偿措施中，现金补偿最简单、直接、感受明显。例如我国台湾地区规定，垃圾焚烧厂有提供反馈金的义务。邻避居民的现金补偿应该分为一次性补贴与多次性补贴两种。一次性补贴旨在对邻避居民进行补偿，其应该在邻避设施选址完成后、施工建设前发放；多次性补贴则与邻避设施的邻避居民公共监督制度相结合，即政府雇佣邻避居民自行对邻避设施进行监督，并定期向他们提供报酬。多次性补贴可以采取固定报酬的方式发放，也可以采取按比例的方式发放，即按邻避居民实际的监督工作量发放或提供有关赋税的减免。
综合各地经验来看，化解公众抵触情绪最有效的措施，就是建立“谁受益谁补偿、谁影响谁受偿”的利益调节与平衡机制。潮南区政府坚持利益共享，按人口每年给予固定的补偿，让当地群众直接感受到项目落地带来的红利和实惠。
    （四）风险保障，提高政府公信力
    风险保障是指，考虑到邻避设施负面影响的潜在性，通过为居民提供应对可能损害的保险性措施，达到减轻居民预期恐惧与不安、弱化反抗动机的目的。例如，制定环保协定，政府或相关机构可以和公众签订具有时效性的环保协定，明确邻避性公共设施设置后提供的安全保证、环保标准、损害赔偿及违约处罚等。地方政府应加强公信力工程的建设，提高公众对政府的认同感和信任感，使得政府和广大民众之间建立良好的信任关系。
    为避免污染性设施带来的意外，及时弥补邻避居民受到的损失，大多数发达国家都制定了环境责任保险制度。该制度是基于投保人与保险人之间的责任保险合同，由保险人在保险风险事故发生的情况下，向受害人负损害赔偿责任的一种民事救济方式。除此之外，有些国家还设立了财务保证制度，保证污染性设施的所有人在环境侵权时有充足的资金进行赔偿，主要分为提存金制度与企业互助基金制度。如日本的《矿业法》规定，以矿物为目的的矿业权所有人或租矿权所有人应当按照所采掘的数量，每年委托保管一定金额的国债，以担保其损害的赔偿。 
     （五）社区营造，普及知识消疑虑
    社区营造是我国台湾地区常用的概念，与当前各地推动的社区家园建设相似。社区营造的核心是以社区共同体的存在和意识为前提，运用社区公民的自发力量解决环境污染，从消极的抵制抗争转变为积极的改善营造，强调居民对于社区的存在感、认同感、归属感和安全感。家园的形成，将为解决邻避问题增加一个内聚性很强的组织力量。通过市场、社会、政府三方的协作，推动不同领域不同层级的行动者围绕“共同的邻避问题”，形成多主体多层次交叠的治理网络。
    由于多数民众都缺乏对环境的了解，以至于常采取体制外的抗争行为，徒增行政单位的困扰。所以行政单位可通过与社区的协作，通过媒体宣传、召开座谈会、组织开放体验日、专家咨询等多种活动，向邻避设施附近的居民传播科普知识，正面回应民众所关切的环境问题，向公众解答邻避设施是否会对居民周边环境造成污染，其各项指标是否安全可靠，是否在可控制的范围，邻避项目将通过什么样的技术手段处理使危害降低到最低等。通过科普宣传，有助于减少公众的疑虑，增加公众对政府及项目的信任度。科普宣传应坚持“三贴近”的原则，贴近实际、贴近生活、贴近群众，才能增加亲和力，将专业的术语、复杂指标参数等变得通俗易懂、真实可信，让公众容易理解接受，才能建立良好的对话机制。
    推动当地经济社会发展所需的民生公共项目、重大建设项目落地，是地方政府的重要职责。而公众难免会对建这类项目可能造成生活环境改变的担忧。项目所在地民众同样有对美好生活的向往。关切他们的愿望，主动呼应他们的诉求，让民众共享改革发展的机会和成果，同样是地方政府的使命和责任之所在。
    尽管邻避问题是基于公众环境保护意识的提升产生的环境抗争问题，但是随着世界政治、经济的发展和国家结构的转型，邻避问题不再是单一的环境问题，其影响已经扩张到政治、经济、社会以及法律等不同的层面，这些议题构成了复杂的网络，提升了邻避问题的重要性。国内外学者的深入研究，进一步帮助我们理清了邻避问题的真相和逻辑，“邻避”概念本身并没有褒义和贬义，重点是我们赋予其什么样的思考内涵。不管怎么样，邻避问题已渗透到社会生活的许多方面，透过“邻避”的理念和分析框架，有助于提高对我国邻避问题的关注和理解；通过政策和技术的双重手段，建立各种生态补偿与利益共享的调节机制，在合法合理的前提下，充分尊重民众权益，消除民众的抵触情绪，减少转嫁给周边民众的外部成本，从而有效避免邻避冲突的发生，最终形成解决这一问题的最佳决策，以实现政府和民众的共赢。

（作者单位：汕头市法制局）