新常态下汕潮揭“产业分工 错位布局 共同发展”研究
■ 赖明明
一、引言
汕头为何落后于其他经济特区？汕潮揭为何未能在中国改革开放的大潮中抓住发展机遇？如果把汕潮揭的发展现状放在潮汕商帮在历史上及在海内外巨大影响力的背景下反思，则更令人感叹与迷惑。
其实，对改革开放前30年潮汕地区经济发展的反思，最终将落脚在潮汕地区在改革开放后第二个30年及在中国经济新常态下，如何抓住历史发展机遇？如何重新谋篇布局？如何发挥后发优势？如何弯道超车取得跨越式发展？
潮汕地区必须发展，也一定能够发展。2016年以来，汕头正在引领改变。汕头2016年上半年经济发展统计数据显示：经济结构持续优化，第三产业占比同比提高3个百分点，第二、三产业的差距进一步缩小，三大产业占比分别为5.1:48.3:46.6，经济发展形势明显优于全国、全省。
然而，对于潮汕地区如何发展，却一直存在争议。在汕潮揭是否合并发展这个焦点问题上，一直有着两种不同的发展思路：
第一种观点认为，潮汕地区应该“三合一”，即主张汕潮揭在行政上重新合并为一个城市。早在10年前，这方面的讨论就开始了。罗红艳（2006）②认为，行政区划的合理与否,直接对一个国家的经济、社会发展产生巨大的影响。陈慧芬（2014）③提议，可把汕头、揭阳、潮州三市合并，建立潮汕市。《同样是特区，汕头为何败给深圳？》（2016）④认为，潮汕地区在行政区域被划分成了三块，相互之间就变得没有那么团结了，三块的功能协调没有明确显现，导致内部利益斗争，建特区的资源本来就少，一分为三后，更把资源给分散了，行政的划分，造成内部无法团结，无法整合资源，最终导致经济发展滞后。
第二种观点认为，潮汕地区在保持行政区划不变的基础上推进“同城化”。2011年，汕头市政研室牵头制订了《推进汕潮揭同城化工作初步方案》征求意见稿，最终形成了《推进汕潮揭同城化工作方案（讨论稿）》。国家《海峡西岸经济区发展规划》《全国主体功能区规划》和广东省政府出台的《粤东地区经济社会发展规划纲要》均明确提出推进汕潮揭一体化。赖明明（2015）⑤认为，潮汕不应该以谋求改变现有行政区划为发展的条件，但是应该致力于打造同城化升级版，同时，警示要重视汕潮揭交界区域的亚城区问题。胡刚，吴晗（2016）⑥对于共建潮汕揭组合城市对接区进行了深入研究，关注了汕潮揭交接区域的亚城区发展问题。
二、汕潮揭的经济与产业结构现状
对于汕潮揭的经济与产业结构现状，从三市在广东省经济结构中、三市之间的产业结构，以及三市产业结构特色三个层面进行分析研究。
第一，汕潮揭在广东省经济结构中地位偏低，既有区域发展规划未发挥效应
2015年，广东省GDP高达72812.55亿元。汕潮揭GDP分别为1850.01亿元、910.1亿元、1890.01亿元，在广东省内排名分别位列第13名、第18名、第12名，前十强不入。三市GDP合计为4650.12亿元，仅为深圳GPD17500亿元的27%，可见差距相当大。
2008年，汕潮揭GDP分别为977亿元、435亿元、683亿元，在广东省内排名分别位列第11名、第16名、第14名。经过这几年的发展，除了揭阳排名上升了2名之外，汕头、潮州均比2008年的排名下降。由此可见，2008年广东省产业结构“双转移战略”（俗称“腾笼换鸟”），并未惠及汕潮揭，也未发挥预期效应。应在中国经济新常态的背景下，重新思考，全新规划。
第二，汕潮揭的大型骨干企业占比低，尚未形成创新驱动的产业格局
首先，三市的高科技企业未形成规模发展。用创新驱动代替投资驱动是新常态经济发展的另一个重要指标。虽然世界500强中企业领导者不乏汕潮揭籍领军人物；但是，三市既缺乏具有规模效益的高科技企业，又未能承接从珠三角向其他地区转移的高科技产业。汕潮揭在创新驱动经济发展领域尚处于起步阶段。
其次，三市缺乏大型骨干企业。不可否认，中小民营经济灵活性强，具有活力；但是也要承认，任何一个地区的经济发展既需要中小企业，也离不开大型骨干企业。大型骨干企业运作规范，对地方财税贡献大，愿意创新投入，有助于吸纳人才，留住人才，能够带动相关产业发展，能够发挥更广泛辐射力、更持久影响力的经济与社会效益，是地区经济发展中必不可少的“定海神针”。
表２数据显示，2015年揭阳的国有控股企业工业总产值为225.11亿元，仅为民营企业工业产值的6%，且2015年比较2014年呈现下跌趋势。当前，国有控股企业往往均是大型骨干企业，揭阳经济结构中缺乏大型骨干企业的现状也是汕潮经济结构中普遍存在的问题。
第三，汕潮揭各自的产业优势与特色明显，存在互补性
首先，GDP、第二产业、工业产三个指标显示，粤东地区经济向汕头、揭阳两市集聚，汕头与揭阳成为粤东区域经济增长的双龙头。
其次，双龙头发展格局中，汕头第三产业优势明显。汕头第三产业（服务业）增加值与社会消费品零售总额两大指标超越潮洲、揭阳，粤东地区的商贸、文教卫等第三产业向汕头集聚，汕头对粤东地区辐射作用主要集中在第三产业以及商贸服务、海港服务、教科文卫等领域。但是，值得注意的是，三市的第三产业占比严重偏低。2015年广东GDP增长8%，第三产业占比首次突破50%。2015年三市第三产业占比均未超过50%。其中，揭阳、潮州不足四成，仅汕头超过四成（为43%）。
再次，揭阳第二产业及工业优势明显。工业与第二产业则向揭阳集聚。2015年揭阳的重工业总产值为1421.8亿元，比较2014年增长6.1%。化工、医药、五金成为揭阳工业的拳头行业，其中，南海（揭阳）石化项目、惠来电厂，以及揭阳潮汕机场等重大项目的落户，为揭阳市经济发展带来了难得的机遇。
最后，潮州旅游产业及文化产业一枝独秀。2015年，潮州社会消费品零售总额443.1亿元，增长11.9%。分行业看，住宿餐饮业零售额37.5亿元，增长11.6%。城镇市场零售额354.5亿元，增长11.9%，拉动潮州消费增长9.5个百分。
三、政策建议
汕潮揭的经济与产业结构特点明显，已经形成了有差异性的发展格局。在中国经济新常态的背景下，推动汕潮揭可持续发展，协调产业分工，推动错位布局，实现共赢发展，打造同城化升级版，具体政策建议如下：
第一，放弃中心城市之争，确定“三市三中心”城市格局
“一分为三”的汕潮揭没有必要走“三合一”的老路；但是，并驾齐驱也不符合同城化与城市群发展的要求。“三市三中心”城市格式是汕潮揭发展的最优方案。
“三市三中心”不是没有中心。“三市三中心”城市格局，首先，要求统一制定粤东地区的区域合作与发展战略，统一安排国家及广东省的在汕潮揭地区的投资项目，统一对外打造汕潮揭品牌；其次，要求通过汕潮揭三个中心城市带动粤东乡镇发展，加速城市化进程；再次，要求放弃汕潮揭中心城市之争，推动汕潮揭打造同城化升级版。
笔者历来认为市场经济才是方向，不主张单纯从调整行政区划入手破解汕潮揭发展难题。首先，推动汕潮揭发展，既要吸取改革开放30多年的经验教训，又要根据中国经济新常态下对区域发展提出的新要求大胆创新；其次，要改变发展思维与发展理念，放弃“以追求GDP发展规模与发展速度为目标”的传统经济发展模式，重视汕潮揭经济结构与产业结构的优化；再次，要改变政府职能与管理方法，改变“什么都要管，什么都管好”的传统行政管理模式，坚持在尊重市场发展规律的基础上本充分发挥地方政府在经济发展中的能动性与积极作用，地方政府要重视对区域经济发展的宏观规划与引领。
“三市三中心”城市格局不是没有中心，而恰是突出了各自的优势，强调只有发挥各自的优势，才能发挥最大的协同发展效应，只有差异化发展，才能形成各自的优势互补，促进形成良性竞合发展态势。当前，只有三条道路选择：上策是加强协调与合作发展，中策是三市合并，下策是各自为政——而这条道路已经被经济发展的现状及与珠三角的差距证明走不通。“三市三中心”是上策选择，汕潮揭不合并的前提是三市要加强规划协调与发展合作。若不然，则只有回到“三合一”。
第二，按照比较优势论，确定“产业分工，错位布局”产业格局
汕潮揭要加快信息、技术、人才、资金等生产要素的自由流动，推进区域协作与产业联动，三市政府之间，以及三市政府与广东省之间要达成推动“产业分工，错位布局”的共识，形成具体的执行方案，推动三市产业与经济结构优势互补、协作发展。
汕头作为经济特区、粤东中心城市，理应发挥好引领和带头作用，发挥特区优势与海港优势。首先，三市的港口发展要以汕头港为重点，把汕头港口建设粤东三市的共同港口，建设重视发挥汕头港的集装箱出口优势，启动两个10万吨级集装箱泊位建设，建设广澳港区石化码头，推进广澳深水港防波堤工程；其次，围绕港口大力发展现代服务业，打造成为粤东区域交通航运中心、粤东区域商贸物流中心、粤东区域跨境电商中心、粤东区域金融服务中心；再次，发挥汕头大学、广东以色列理工学院高校优势，加快建设粤东区域科教创新中心，加快规划建设中以创新产业园，大力培育发展高新技术企业，将汕头建设成为“绿色汕头，智慧汕头，宜居汕头”。
作为粤东经济新的经济增长点和新兴工业城市的揭阳，经济增速喜人，后发优势突出。首先，三市的工业发展应围绕揭阳进行综合布局；其次，揭阳应站在粤东工业发展的高度，巩固在中医药、金属产业、翡翠玉器、磨具等产业上的传统优势，强化在炼油、电力、装备制造等产业上的新优势，突出国家重化工业布局选点确定在揭阳的产业优势，通过石化经济区与空港经济区引领三市的产业结构向重资产、高科技、现代服务业方向转型升级，不断优化产业结构，健全产业配套，把揭阳建成粤东地区的工业强市。
潮州作为历史文化名城，旅游与文化资源有待进一步开发。首先，三市应以潮州旅游发展统领粤东旅游发展，通过潮州旅游将粤东地区的所有旅游资源作为一个整体打造形成不同的旅游品牌；其次，潮州应以潮州文化、潮州山水旅游作为城市建设的主打招牌，围绕旅游进行旧城改造，高标准建成具有国际影响力的历史文化名城，围绕旅游业推动城市服务业发展，争创国家
第三，按照“统一规划，统筹建设，协调管理”，推进三市的交通网络发展
传统的城市建设均围绕市中心逐级向外扩展，因此，汕潮揭三市之间的城乡结合部，往往缺乏统一规划，公共设施不足，污染及环保问题严重，存在治安与管理真空。问题集中表现为：三市之间的交通基础设施建设严重滞后，三市之间包括公交、出租车的管理缺乏统一协调机构，各自为政与管理混乱的痼疾根深蒂固。
推动三市同城化建设，首先就要加快推进三市的交通网络基础设施建设，统一规划三市的高速公路网、城际轨道网，协调管理三市的空港、高铁、码头，组建三市城际公交统一建设与管理机构。特别是要规范与强化三市跨域综合整治，建立汕潮揭联合执法、交叉执法机制，共同维护区域社会和谐稳定。
另外，对于大型交通枢纽——高铁站、机场、港口，以及大型的会展、招商引资项目，要检讨现有不统一的命名状况，宜重新规划，统一命名，对外打造汕潮揭统一品牌。
第四，在同城化发展的基础上，建立三市产业发展协调沟通机制
汕潮揭同城化的核心是协调产业及经济发展规划，因此，现有三市政府间同城化协调沟通机制必须围绕产业与经济规划这个重点做文章，通过建立三市产业发展协调沟通机制，将“产业分工，错位布局”战略落到实处。
在现有三市行政区划的背景下，区域利益与部门壁垒成为推进产业一体化的主要障碍，因此，在保留三市各自行政部门的基础上，推进三市“产业分工与错位布局”唯有建立三市沟通协调机制，首先，以三市的书记牵头组建三市“产业分工与错位布局”决策小组、或者高层联系会议机制；其次，以三市的市长牵头，组建各职能部门对接的“产业分工与错位布局”执行小组、或者“产业分工与错位布局”专设机构。决策小组与执行小组的职能应当是协调区际利益，消除行政分割，推动协调发展，策划与部署包括招商引资、会展等重大对外活动与行动。
综上所述，推动汕潮揭在经济新常态下可持续发展是一个值得深入研究的重要课题。突破经济发展的瓶颈的同时，需要突破束缚思想的藩篱。通过社科联，以及各类行业协会，不定期举办各类论坛、研讨会、展览会、信息交流会，建立信息共享网络，对内营造推动汕潮揭“共赢”的文化氛围，对外打造汕潮揭“统一”的品牌，大力宣传粤东“共赢”发展理念，为汕潮揭缔造“产业分工，错位布局，共同发展”的新局面营造良好的舆论氛围。
参考文献：
①广东省统计局http://www.gdstats.gov.cn/tjsj/zh/
②罗红艳. 潮汕三市合并利弊分析[J]. 太平洋学报, 2006(12):5-7.
③陈慧芬. 合并地级市改变广东未来?[J]. 广东经济, 2014(2):52-53.
④深圳新闻网http://www.sznews.com/news/content/2016-09/09/content_13842656.htm
⑤赖明明. 打造“汕潮揭”同城化的升级版——基于共建21世纪海上丝绸之路战略的视角[J].汕头社科.2015（4）
⑥胡刚, 吴晗. 共建潮汕揭组合城市对接区的研究[J]. 现代城市研究, 2016(5).
（作者单位：汕头大学长江新闻与传播学院）