加强海洋综合管理和体制机制创新  打造汕头海洋经济发展示范区

■朱   玲

    当今世界，海洋对于国家和民族的经济重要性日益凸显，全球经济趋海步伐不断加快，世界海洋经济产值年均增速达到11%，预计到2020年全球海洋经济产值将达30000亿美元，向海洋进军成为世界主要沿海国家的重大战略选择。我国是海洋大国, 拥有约300万平方公里的海洋国土, 海洋资源十分丰富，我国“十二五”规划纲要就明确提出发展海洋经济。广东省更是以国家实施海洋经济发展战略为契机，加快推进海洋经济发展试点工作，制定了《广东海洋经济综合试验区发展规划》，明确到2020年，海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上，并逐步形成6到8个海洋主体功能区域板块，着力建设珠江三角洲、粤东、粤西三大海洋经济区，推动粤港澳、粤闽台、粤桂琼的海洋经济区域合作。而汕头是依海而立，靠海而兴，全市六区一县均临海洋，分布在385.07公里的海岸线和岛岸线上。历史上，汕头不仅是“海上丝绸之路”的主要港口、近代中国最早对外开放的港口城市之一，还是中国近代海防史的缩影。因此在此关键时期，汕头要抓住机遇，大胆创新，促进海洋经济可持续发展。本文重点论述汕头如何建立和完善海洋综合管理体制和机制，加强海洋生态环境的修复与保护，实现海洋可持续发展，打造汕头海洋经济发展示范区。
    一、汕头现有的海洋管理体制机制难以支撑海洋经济发展示范区的建设
    汕头市作为海岸带城市，拥有多个涉海行政管理部门，全市其他管理部门也或多或少地与海洋管理有着间接关系。而这种分散的管理模式，造成了各项海洋管理职能重叠交叉严重，部门各自为政、职责不清、管理对象和区域有所重叠的局面，也造成了海洋执法的困难，这正是海洋管理的欠缺之处。由于缺乏有效的协调管理机制，各个部门对海上管理工作或争抢，或推诿，越权行政、滥用职权等现象时有发生，一些执法难度大的工作往往又无人问津，出现管理漏洞，造成争着管理和无人管的现象并存的混乱局面。一方面对某些有利可图的领域出现了多个部门争相管理和交叉管理现象；另一方面, 对某些无利可图、或管理和执法难度较大的领域则出现管理和执法上的真空，这大大削弱了海洋管理的能力。同时，现行的海洋与陆域分割的管理模式,使得海域与陆源污染的控制管理与海洋污染的控制管理缺少必要的联系,甚至相冲突。一方面无论是陆域环境管理部门还是海域环境管理部门,其管辖区域都没有完全覆盖海域污染的调控范围,甚至在某些地区出现了管理的盲点；另一方面,由于海域管理仍是分部门管理为主,不同的部门有着不同的资源开发利用价值取向，也使海洋污染问题一直无法得到比较有效的解决。1这些都对当前汕头市海洋管理模式带来挑战，如何做到海陆统筹、河海兼顾，是汕头市海洋综合开发，打造海洋经济发展示范区面临的重要问题。 
    二、加强汕头海洋综合管理和体制机制创新
    （一）开发与保护并重，构建海洋经济可持续发展的管理机制
    海洋是有别于陆地的特殊资源载体, 有着独特的物理、化学、生态等方面的性质。相比陆地而言, 海洋系统的各个组成部分之间的相互联系和相互影响更加直接紧密, 在开发利用海洋的同时，应认识到把海洋作为生命保障系统加以保护。因为，海洋污染扩散容易而治理和恢复则很困难, 对海洋的生态破坏也容易造成快速和广泛的连锁反应。如果不注重海洋环境保护和海洋资源养护, 不注意采用可持续的管理、开发和发展模式, 在我们大力推动海洋经济发展的同时，势必会毁坏海洋的生态环境，这样不仅会使海洋提供生态服务的功能损失殆尽, 也会让海洋经济赖以成长和发展的资源基础丧失。所以，打造海洋经济发展示范区的前提和保障就是要思考如何构建保护海洋资源环境，确保海洋健康发展的管理机制。 
    1、缓解与控制近岸海域陆源污染和生态破坏。陆源污染是造成海洋环境破坏的最主要因素，陆源污染不根治，海洋环境生态破坏的趋势就不可避免。为此，要从减缓和控制近岸及其海域陆源污染着手, 加强排污总量控制, 加大企业排污成本；加大政府投入, 推动循环经济发展; 强化舆论监督氛围, 建立环保责任制度。具体来说，可以从以下两方面入手：
    第一、构建日常监管与社会监督相结合的污染源长效管理机制，全面提升工业污染防治水平。对于目前汕头重点的污染源行业，如火电、化工、造纸、纺织印染等，可以通过建立和完善在线监控系统，加强污染排放的检查和整治力度。继续实施企业环保信用管理，定期开展污染源排放情况的评估，并且把评估情况定期向社会公告，鼓励群众有奖举报，充分发挥社会监督作用。而对于污染物不能稳定达标的企业，可以综合运用市场、法律、法规、标准等各项手段，促使其提高生产工艺，加强污染治理设施建设，实现污染物稳定达标排放，从而有效地控制陆源工业污染物的排放量。
    第二、政府加大投入，推动循环经济发展。对于江河海沿岸区域的畜禽养殖，可以推广干清粪或垫铺式清粪工艺、有机肥生产、沼气化处理、农牧林种养结合等多种形式的清洁生产技术和生态养殖模式，从源头控制污染物排放，将污染治理与能源开发、资源回收利用有机结合，不断提高养殖废弃物的综合利用水平，实现畜禽养殖废弃物减量化、无害化、资源化。而在种植农业中，化肥、农药的过量施用是导致污染源产生的直接原因，所以可以引导农民构建以种养结合、地力培育为依托的农业生态系统，大力推广测土配方施肥，增加有机肥施用量，推广节肥节药技术，调整优化用肥结构和提高病虫害综合防治能力，减少化肥、农药用量，降低种植业化肥农药面源污染。
    2、积极探索建立海洋生态补偿机制。海洋生态资源具有外部性和公共物品性的特征，需要建立海洋生态补偿机制以调整海洋资源开发中的各相关利益方的环境利益关系，使海洋生态破坏者和受益者支付相应的环境成本，而海洋生态保护和建设者得到应有的环境收益。生态补偿机制就是通过调节与环境利用和保护相关的主体、客体之间的利益关系，从而使生态环境和资源利用过程中存在的外部性内化，进而达到维护和保护生态环境目的的一种手段和制度。目前我国关于海洋生态补偿标准的确定还没有统一的结论，理论上应当根据目标海域由于实际海洋建设所遭受的全部损失来计算补偿金额，但在实际操作中，往往因为计算海洋功能价值的标准不确定和计算数值超出当地居民和企业的负担能力而得不到有效的实施，所以就目前的情况来看，海洋生态补偿主要是以双方协商政府协调的机制进行。根据汕头的实际情况，政府应根据汕头的特点，对海洋生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围及标准、程序、以及补偿赔偿金的使用管理等进行界定，建立海洋生态补偿条例，力求使海洋生态补偿符合全国海洋生态建设的布局，从而逐步建立起一套适合汕头海域特点的评估体系。
    （二）建立海岸带综合管理体制 
    海岸带特指海洋与陆地交互作用的地区，包含滨海陆地与近岸海域。海岸带地区自然资源丰富、区位条件优越，是经济开发活动最频繁，经济最为发达的地区。就汕头市而言，事实上整个行政管辖区域都属于海岸带范畴。海岸带综合管理，指的是一个用以制定政策和管理战略，以解决海岸带资源利用冲突，控制人类活动对海岸带环境影响的一个持续的、动态的过程。海岸带综合管理是促进海岸带地区可持续发展的重要手段，它是海洋经济发展到一定程度的必然需求，主要通过行政、法律、经济、科技和教育的手段，在各行业专项海洋管理的基础上，对海洋开发活动和环境保护实行全面的组织、指导、协调、控制与监督，保证社会经济持续、快速、稳定、良性的发展和海洋资源的持续利用。
    目前, 几乎所有国家都将管辖的海洋资源界定为国家所有。特别是在我国, 海洋资源的国有属性非常明确。但是国家不可能直接进行海洋资源的开采利用和经营, 必须授权涉海企业、单位或个人来开采利用海洋。这些涉海企业、单位和个人是海洋经济活动的真正主体, 也是海洋经济参与国际竞争的真正主体, 各级政府海洋相关部门只是承担管理、监督、服务和协调的责任。因此，海洋资源的所有权与使用开采权必须做到科学合理分离。而且为了避免“公地悲剧”的发生, 使用开采权在合理授受之后, 还必须对受权主体的开采使用行为进行有效监管。这就对政府的海洋监管机构的管理职能和管理水平提出了较高的要求。事实上, 各级政府海洋管理部门之间的分权协调问题, 不仅仅是汕头，也是国家海洋资源开发利用体制和海洋海岸带综合管理过程中的核心环节。如果处理得当, 则有利于海洋经济的健康可持续发展, 否则可能造成资源浪费、经济低效、生态破坏, 损及海洋经济健康发展的基础。因此, 海洋资源开发利用和综合管理体制以及相关法律法规的制定和完善, 是确保海洋经济持续健康发展要着重研究的重要课题。此外, 海洋经济对技术、资金和宏观管理方面的需求, 都有赖于政府部门提供制度、法律、政策等方面的服务与支持。
    作为海岸带城市，汕头市拥有交通运输局、海洋与渔业局、海事局、港口管理局等多个涉海行政管理部门，全市其他管理部门也或多或少地与海洋管理有着间接关系，这些机构分别隶属于中央、省、市政府。由于海岸带生态系统的特殊性，更由于经济的迅速发展，跨行政区、跨海陆界面、跨行业的各种海岸带开发利用活动的日益增多及其所造成的环境压力，迫切要求将这个海陆交界的地带视为整体，要求各部门通过一种全新的机制，改变各自为政的体制，对海岸带进行统一规划，综合开发，协调管理。
    因此，要打造海洋经济示范区，汕头必须建立海岸带综合管理体制，从而为汕头市海洋综合开发提供管理体制的保障。具体来说，应该从以下几方面的工作入手：第一、建立海岸带综合管理机构体系。包括海洋管理协调领导小组及其办公室、海洋管理专家委员会等；第二、建立健全地方性海洋法律框架，从汕头市实际出发，制定适用性强的地方性海洋法规、规章；第三、建立稳定可靠的财政机制，保证海洋综合管理的投入；第四、建立海岸带综合管理的科学支撑体系。包括海岸带综合管理的咨询机制、科研机制以及综合信息系统。
    （三）加强海洋教育, 增强公众海洋意识
    开发利用和保护海洋, 不仅是涉海部门和相关行业的重任, 而且是全市人民共同的事业，因此，公众的海洋经济意识、海洋环保意识、海洋法制意识、科技兴海意识是顺利进行海洋综合开发和海洋管理的基础。由于种种原因，一直以来公众对海洋的重视都不够, 海洋意识严重缺乏,“重陆轻海”的观念仍然十分严重，海洋经济和海洋事业的发展缺乏强大的公众意识和民意基础。因此，政府需要加大投入和引导, 加强正式和非正式的海洋教育，全方位培育海洋意识，树立可持续发展观，积极促进公众参与，这样政府制定的相关政策、实施的海洋法规等才可能有强大的民意基础，才能为海洋综合管理的机制和体制创新营造良好的社会环境。
    1、强化海洋宣传, 全面增强全民的海洋意识。首先，政府相关部门应把强化海洋意识作为一项长期的战略任务来抓, 利用一切宣传手段和宣传渠道, 如广播、电视、报纸、网络等，在全民普及海洋知识。还可以结合世界海洋日、环境日等每年的宣传主题举办各种大型宣传活动，充分运用摄影、书法、美术、文学、戏剧、电影、电视、体育等各种文艺形式，传播海洋知识，宣传海洋在国民经济、国防建设中的重要地位和战略作用。并且可以尝试让海洋知识走进基础教育, 让儿童从小就培养海洋意识，使他们认识、理解和热爱海洋，以此提高和增强全社会的海洋意识和海洋观念。其次，要增强公众的海洋环保意识。在海洋综合开发中，树立海洋的可持续发展观念，提高公众海洋开发与保护并重的观念。
    2、积极促进公众参与。海洋开发与保护的可持续性必须建立一种社会制衡的长效机制，重视公众参与的作用，动员一切社会舆论和监督力量，加强海洋管理和海洋生态环境与资源的保护，并将这一工作贯穿于海洋经济发展的决策、生产、管理活动的全过程。因此，汕头在打造海洋经济发展示范区的过程中，政府要及时公开信息，拓展公众参与的平台，动员一切社会力量参与海洋资源和环境保护。比如，市民可以通过电话、电子邮件、报刊专栏、网络问政、听证会等多种方式，积极为汕头市的海洋开发与管理出谋献策，并进行广泛的监督。而政府相关部门要广纳民意，积极扩展公民对海洋发展监督的民主权益。
    21 世纪是海洋的世纪，开发海洋、利用海洋已经成为世界各沿海国家和地区竞相发展的领域，汕头应该发挥区位、资源的独特优势，科学把握海洋经济的内涵，不断完善海洋资源开发和海洋管理体制，实施依法管海和可持续发展战略，打造海洋经济发展示范区。　　

    主要参考资料：
    1、《广东省海洋经济发展“十二五”规划》
    2、《广东海洋经济发展试点工作方案》
    3、《广东海洋经济综合试验区发展规划》
    4、《 汕头市海洋综合开发计划报告》
    5、《汕头市海洋经济发展“十二五”规划》
    6、《全国海洋经济发展规划纲要》
    7、《福建省海洋经济发展规划》
    8、《浙江海洋经济发展示范区规划》

    1 黄少云.汕头潮南海洋经济可持续发展的思考  [EB/OL].http://www.chaozhinan.com/blog/czn  

（作者单位：中共汕头市委党校）