贯彻落实十八大精神推动政府法制工作创新

■孙良胜   张健一

    党的十八大，是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的大会，是中国特色社会主义道路、理论体系和制度走向崭新发展时期的一次总结性大会。政府法制机构对十八大精神的学习贯彻，一方面，要深入钻研、完整理解十八大精神所传达的方法论意义，另一方面，要紧密结合政府法制工作中所面临的实际问题，将这种方法论付诸实施，同时在实践中不断丰富这种方法论。
    一、十八大精神的重要内涵及对政府法制工作的启示
    十八大报告深刻阐述了十二个方面的内容，内涵丰富，思想深刻。这十二个方面的内容是高度统一的，它们可以在四个层面上得到统一。这四个层面的意思，就是十八大精神的四个重要内涵。
    第一个内涵是尊重国情，这是客观层面。尊重国情是最大的理论前提和行动依据，任何脱离国情的思想努力和实践尝试是断然不可能成功的。十八大报告指出：“我们必须清醒认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变……在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。”就政府法制工作而言，尊重国情最大的启示就是，政府法制的一切工作必须立足我市现实状况，都应当来源于深入细致的调查研究以及在此基础上的对策建议，防止和避免直接移植西方国家和全国各地的制度规范，杜绝生搬硬套、囫囵吞枣式的立法，避免不切实际、难以实施的行政监督和规制审查。
    第二个内涵是解放思想，这是主观层面。解放思想，是在尊重国情基础上的升华。仅仅要求尊重国情，可能会阻碍深化改革。只有强调解放思想，才是真正的实事求是。十八大报告指出：“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是科学发展观最鲜明的精神实质。实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。”在尊重国情和科学发展之间，需要一个既符合逻辑又照应现实的连接点，这就是解放思想。对政府法制工作实践来说，就是要以改革创新精神推进政府法制工作，敢于变革，善于创新，始终保持政府法制工作的不懈活力。要在政府立法、行政监督和规制审查等工作中打破固有的思维定势和习惯做法，勇于实践，勇于探索，不断创造出鲜活的经验。
    第三个内涵是科学发展，这是实践层面。坚持尊重国情和解放思想，必然走向科学发展的伟大实践。十八大报告强调：“总结十年奋斗历程，最重要的就是我们坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，勇于推进实践基础上的理论创新，围绕坚持和发展中国特色社会主义提出一系列紧密相连、相互贯通的新思想、新观点、新论断，形成和贯彻了科学发展观。科学发展观是马克思主义同当代中国实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，对新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题做出了新的科学回答，把我们对中国特色社会主义规律的认识提高到新的水平，开辟了当代中国马克思主义发展新境界。”从这段论述可以看出，科学发展是对客观务实和主观变革的有机融合和实践总结，是中国特色社会主义道路上尊重国情和解放思想两者紧密结合的产物。政府法制工作归根结底就是要主动服务科学发展大局，一方面为科学发展提供优良的法制环境，另一方面排除科学发展中不合规范的现象，共同促进提高科学发展的社会经济效益。要在新的历史条件下，遵照五位一体的总体布局，更加自觉地把推动经济社会发展作为政府法制工作的服务宗旨，更加自觉地把以人为本作为政府法制工作的服务标准，更加自觉地把全面协调可持续发展作为政府法制工作的服务要求，更加自觉地把统筹兼顾作为政府法制工作的服务方式。
    第四个内涵是创新制度，这是制度层面。如何从革命型政治走向建设型政治？依靠制度创新，营造稳定有序的发展环境，保障中国特色社会主义建设，这是唯一正确的路径选择。十八大报告更加重视制度建设。科学发展是实践已经证明了的、行之有效的、符合当前国情需要的发展道路，但是对这条道路的坚持，应当上升到制度层面，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的转移而转移。十八大报告强调：“法治是治国理政的基本方式”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“实现国家各项工作法治化”等，这些论述指出了法制工作在制度创新中的核心地位。由于法治是治国理政的基本方式，因此制度创新的核心就是法制工作创新。这意味着，尊重国情、解放思想、科学发展最终得到落实，其着力点就在于法制工作创新。必须以法制工作创新为启动器，逐步扩大改革效应，保障科学发展的宏伟事业。对政府法制工作来说，就是要倡导制度创新先行、通过法制进步促进科学发展的发展观念。
    二、贯彻落实十八大精神，推动政府法制工作创新
    这四个内涵是高度统一的。尊重国情是基础，解放思想是动力，科学发展是道路，创新制度是保障。制度创新尤其是法制工作创新的重要性不言而喻，并且怎么强调都不为过。在政府法制工作中贯彻落实十八大精神，从一定意义上讲，就是将上述四个内涵与政府法制工作结合起来，尤其是想方设法发挥政府法制工作的创新效应。如何找到最佳结合点，是政府法制工作能否做出更佳效益的关键。这首先要求认真把握我市当前改革发展大局。近年来，汕头经济特区的发展再一次上升为国家战略，迎来了新一轮大发展的重大历史机遇。在国家主体功能区规划中，汕头是重点开发区，在海峡西岸经济区发展规划中，汕头是南翼重要的区域中心城市。特别是经国务院批准，2011年5月汕头经济特区扩大到全市域2064平方公里，大大拓展了特区的发展空间，为汕头再创特区新优势提供了强有力的支撑。汕头作为粤东中心城市，正牵头推动汕头、潮州、揭阳的一体化发展。当前，我们必须紧紧抓住列入国家主体功能区重点开发区域、海峡西岸经济区，特区范围扩大到全市的重要机遇，全力推动汕头迈向跨越式发展的大特区时代。在贯彻落实十八大精神的背景下，政府法制工作应当努力迈上新的台阶，服务我市改革发展大局。
    （一）立足市情，提高立法效益、行政监督和规制审查的质量。
    一是扎实做好调查研究工作，及时发现依法行政工作中出现的新情况、新问题。政府法制机构负责贯彻执行国家、省有关法制工作的方针政策，承担全市依法行政的统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作。在经济转轨、社会转型时期，行政权力的能动性和扩张性非常明显。如果没有长期跟踪行政工作状况，就不可能履行好这一职责。这一职责要求政府法制机构必须深入基层，扎实做好调查研究工作，听取多方意见建议，才能及时发现依法行政工作中出现的新情况、新问题，剖析原因，并提出推进依法行政工作的对策措施。
    二是认真分析可待移植的制度规范。立法工作是政府法制机构工作的重点。鉴于我国及我市法制现状，在立法中充分借鉴外国和外地立法经验，这是加快立法步伐、提高立法质量的必然选择。同时，政府立法工作往往任务重，人手少，压力大。政府法制机构必须在广泛深入调查研究、充分了解我市法制现状与问题的基础上，紧密结合我市实际，有的放矢地借鉴外来法制经验，才能提高政府立法的针对性、可行性和实效性。
    三是加强与相关部门的沟通协调，争取部门支持。政府法制机构的工作特点决定了它与相关部门存在紧密的工作联系。在立法工作中，政府法制机构需要涉足社会经济活动所有领域，而它不是一个专业部门，因此必须得到相关部门的知识支持和职能协助。在行政监督工作中，政府法制机构要建立、完善和组织实施行政监督制度，负责全市行政复议和市政府行政应诉事务工作，就必须与相关部门做好沟通协调，最大化地争取部门支持，实现部门共赢。在规制审查中，政府法制机构既要保障行政规范（决策）的合法性，更要负责组织好政府法制宣传、培训、研究、交流工作，从源头上消除行政规范（决策）不合法的机制原因。
    （二）解放思想，主动服务我市科学发展大局，挖掘思想动力，不断开拓工作思路。
    一是用好用足特区立法权，加大特区立法力度，为体制机制创新提供有力的法制保障。我市要实现跨越式大发展，制度创新必须先行。要认真把握特区立法权这一制度优势，就我市体制机制创新领域，如民政工作改革创新综合观察点、行政审批和公共信息服务综合系统、出租车市场管理、电子商务行业发展、综合执法、大部门制改革、汕头海湾新区发展等，从立法、行政监督和规制审查等方面，完善发展制度环境，提升我市体制机制竞争力，优化我市经济社会格局。
    二是主动服务汕头跨越式大发展愿景，提前介入发展的新领域，为新领域发展提供制度导向。我市发展再一次上升为国家战略，这既是机遇也是挑战。在挑战面前，我市应提前谋划发展新领域。政府法制工作应当提前介入这些新领域，在汕头海湾新区、东海岸新城、珠港新城、中国锆城、粤东物流新城、濠江新城等领域，未雨绸缪，主动提出政策和法制建议，为我市党政领导提供决策参考，增强发展措施的可行性和合法性。
    三是发挥法制的能动作用，为重大行政决策出谋划策，支持我市工作取得更大的经济社会效益。在我市谋求跨越式大发展的今天，重大行政决策与一定的超常规措施是分不开的。在我市体制机制环境尚未充分优化的情况下，不采取一定的超常规措施，许多关系到我市改革发展大局的重大行政决策就不可能落实贯彻下去。政府法制工作要着眼于法律效果、经济效果和社会效果的统一，发挥一定的灵活性和能动度，在合法性前提下，最大限度地保障我市重大行政决策既务实有效，又合法合理。
    （三）坚持以制度创新为立足点，为我市实现科学发展提供坚实的法制保障。
    一是在立法工作上，要将科学立法、民主立法与立法后评估结合起来。在立法起草阶段，要充分征求各方意见，统筹兼顾，从不同的利益角度看待制定的法律规范所调整的社会关系，找到各方利益的结合点，并充分说明论证立法理由，减少对所立之法可能存在的不理解和不满意。对立法起草过程中存在的不同意见，要认真研究，分析原因，能够采纳的予以吸收，不能够采纳的公开明确说明理由，增强立法的合法性和可行性。对于已出台的法律规范，要加强立法后评估。立法后评估是提高立法质量的关键途径。通过定时评估，及时纠正立法漏洞，调整立法内容。要重视评估后续监督工作按时落实和检查，评估并不是最终目的，关键在于纠偏、纠错和补缺。
    二是在行政监督上，要将严格监督检查、寻求部门共识与建立长效机制结合起来。汕头要实现跨越式大发展，根本出路还是要靠改革，靠打造阳光、法治、服务政府。在行政监督尤其是行政执法监督和行政复议诉讼工作中，捍卫法律权威是最大的原则。一方面，要严格监督检查，对相关部门在依法行政工作中出现的新情况和新问题及时进行指导和矫正；另一方面，要与相关部门积极营造积极互动的工作氛围，寻求依法行政工作中更多的部门共识，通过必要的法制交流，使出现行政法制问题的职能部门认识到依法办事的重要性和必要性，主动改进依法行政的工作程序和责任机制，进而在制度创新上找出路，从根本上消灭违法行政的机制因素。
    三是在规制审查上，要将服务发展大局、恪守法治底线与发挥行政效能结合起来。在汕头走向跨越式大发展的过程中，党政机关必然充分发扬主动出击、积极作为、把握契机、大干事业的优良风格。行政效能不仅体现为党政机关在社会管理和公共服务领域的执行绩效，也应当与经济建设结合起来。对涉及我市改革发展大局的规范性文件和重大行政决策进行合法性审查和出具法律意见时，都应当努力在科学发展大局与法律明文规定之间取得平衡，不仅要彰显依法发展从而稳定发展的思路，而且要充分体现党政机关在我市走向跨越式大发展时代过程中的引领作用。

（作者单位：汕头市法制局）