“营改增”背景下地方税收征管方向研究

汕头市地方税收研究会

    财税体制作为国家治理的基础和支柱，发挥着基础性和支撑性的作用，“营改增”是财税体制改革的突破口。2012年1月1日上海市作为首个试点地区拉开了“营改增”改革的帷幕，率先就交通运输业和部分现代服务业实行了“营改增”；2012年8月1日，试点范围由上海市分批扩大到北京、天津、广东等10个省（直辖市、计划单列市）；随着“营改增”的逐步成熟，铁路运输、邮政、电信业等也先后推开。按照“十二五”规划，2015年将完成“营改增”推广至全国所有行业，相应废止营业税，今年下半年，营业税最后的三个行业建安房地产、金融保险、生活服务业的 “营改增”也将被覆盖，根据最近中央深改会议的部署，“营改增”明年将全面完成。随着营业税这一地方收税主体税种的全面消亡，必将给地方税收征管带来极大的影响。
    一、“营改增”给地方税收征管带来的变化
    （一）收入结构的变化
    覆盖着多行业、“大而全”的营业税消失后，“小而散”的地方税种将成为地方税收的主体收入。以我市为例，自2012年度开始实行“营改增”，营业税收入占税收收入比重逐年递减，除企业所得税外，其它各税种的比重逐年递增（详见图1）。可见“营改增”后，小税种及零星税源将成本地方税收的主要收入。

    （二）管理对象的变化
    目前“营改增”阶段，地方税收重点税源和重点行业仍以营业税纳税人为主。以我市为例，2012至2014年，年纳税超过300万元的纳税人多以营业税为主体税种。地方税收征管的管理重点是流转税，流转税的计税依据为纳税人的主营收入，所以在管理时关注的是纳税人为单位的主营收入，管理对象是针对的是纳税人，即是按户管理；而“营改增”后，管理的重点将倾向对纳税人的财产行为税系列，管理对象是针对自然人、房产、土地等。
    例如：汕头市交通运输业“营改增”以后，营业税的税额从2011年1.4亿元下降到2014年280万元（详见图2）。地方税收的征管重点自然从流转税转向了财产行为税，管理对象也就相应的发生了变化。

    （三）管理手段的变化
    “营改增”后地方税收主管的营业税各类发票将全面消失，意味着传统的以票管税这种行之有效的手段也将丧失。“营改增”行业营业税转为增值税由国税部门征收，但相关的城建税、教育费附加和地方教育附加等附属税种仍由地税部门征收。大量的纳税人尤其是零散户纳税人在国税申报增值税后，很少会主动到地税申报相关的所得税、城建税等各类附属税，有意无意地避开申报地方税费这一环节。地税门部因为不能及时得到国税部门的征收数据，主体税源的带动作用缺失，漏征漏管的风险增大。另一方面“营改增”之前地税部门为了防止税款流失，根据相关规定按主营收入的一定比例征收企业所得税或个人所得税，但是“营改增”之后国税部门对地税部门管户的所得税如果不予以附征，将造成部分财务制度不健全、成本核算混乱的企业，相关所得税征管难度大大增加，同时将造成税款流失。
    在此情况下，地税部门只有改变原来的以票控税的征管手段，通过从各种渠道的取得纳税人的生产经营信息，及时发现税源并进行风险管理。因此数据管税、纳税评估将成为新的管理手段。
    （四）管理理念的变化
    由于管理对象从纳税人逐步转换到自然人变化，传统的人盯人管户制，进户巡查、核查及管户制等管理理念也不适合对自然人的管理。要逐步从管户制向管事制过渡，通过提升纳税服务，利用信息支撑、通过风险管理、信用管理等新的管理方式来实现科学管理。
    二、“营改增”后地方税收征管应对措施
    （一）实施税收征管改革，整合税收征管资源
    2015年4月10日国家税务总局发布了《关于印发<全国税收征管规范（1.0版）>的通知》（税总发〔2015〕48号），通知明确提出：制定并试行《征管规范（1.0版）》是税务机关深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，加强征管制度创新，全面推进税收治理体系和治理能力现代化的重要举措；是落实依法行政要求，规范税收执法行为，深入推进税收法治的重要途径；是全面统一征管标准，建设科学严密的税收征管体系的重要基础；是不断巩固深化拓展党的群众路线教育实践活动重要成果，将“便民办税春风行动”长期化、制度化的具体体现,《征管规范（1.0版）》与《全国税务机关纳税服务规范》实现无缝对接，将有效规范税务人，更加方便纳税人，同时进一步优化税收业务流程和资源配置，促进提升税收征管乃至整体税收工作水平。通知为以后整个征管改革指明了方面，奠定了基础。因此地税机关必须依据《全国税收征管规范1.0版》，结合“金三”系统，重造税收征管流程和进行机构调整，以适应新时期的征管要求。同时加强广东省特色系统的建设，依据新的征管流程及工作要求升级改造“电子办税厅”和“税源管理平台”，充分的利用现代化科技更好的服务于纳税人，更好的规范管理、提升效率。
    1、机构改革：管理对象、管理手段、管理理念的改变，使原有的机构设置越来越不合理。原有的机构设置基于管户制设计的，为更好的过渡到管事制时，需要尽快的进行征管改革，设计出一套更符合管事制的扁平化机构。
    实现这一目标的具体路线图如下：设立征收大厅实现全城通办，负责前台征收服务、纳税辅导（纳税服务、导税和协调）、户籍管理、催报催缴、一般事项管理；将原有的管理分局全面变更为评估分局实现风险管理应对，主要承担纳税评估、纳税核定、注销核查和复杂事项的调查核实等基础性管理工作；市局设立数据分析监控中心，承担风险管理规划、数据采集归集、数据管理、风险分析识别、风险等级排序、风险应对管理、风险绩效评价、征管质量评价监控以及第三方数据采集等工作，并将风险数据推送至评估分局进行风险应对。
    2、人员岗位调整：一是业务消亡的岗位，如发票管理岗、营业税管理岗因相关业务的消失，该类岗位人员必须进行适当的调整；二是业务改变的岗位，如原来的管户制管理员，需要分流到征收大厅从事前台服务，或者是分流到评估局从事风险应对工作。
    3、加强队伍建设：由于管理方式从粗犷型管理向精细化管理转变，税务干部的管理能力需要有的大幅度提高。这就需要加强税务干部的培训，提高相关人员的管理理念、业务素质，以更好的适应新的工作要求。
    （二）构建涉税数据平台，深入推进数据管税
    在新的管理方式下，需要加快实现各方数据的采取、分析、识别、应对等一系列工作，使得数据能得到充分利用，更好的实现数据管税。
    1、打通内部渠道：随着金税三期的上线，全国国地税的征管系统将得到统一，更方便的实现所有税务征管数据的交叉比对，更有利于实现风险识别和管理。比如实现国税征管数据同步向地税推送，使地税系统及时的掌握纳税人的增值税完税情况，以便征收相关的城建税、教育费附加、所得税等；实现登记信息的比对，方便对企业“非正常户”认定、企业注销的同步管理。完善契税、车船、股权申报信息的推送，使企业管理机关更好的掌握企业的生产经营情况。
    2、扩展外部资源：“社会信用代码”的全面实施，使得纳税人有了唯一的身份识别信息，各相关政府行政部门的信息在串并时更加方便、准确，更有利于消灭信息孤岛，使数据管税更容易实现。在此情况下，要尽快建设基于“社会信用代码”涉税交换平台，让更多的行政机关掌握的涉税数据通过平台推送给税务机关，使税务机关得到企业的综合数据，有利于更好的实施税收管理。
    3、采集公共信息：通过设立专门的岗位，对各类企业的公共信息进行采集。如上市公司披露的年报、公告、广告等，及时发现涉税疑点。今年，我市就根据上市公司披露股权激励公告找到涉税信息，通过分析、评估等手段及时应对，促使相关企业及时缴纳了税款，避免可能出现的税收风险。
    4、深入开展数据分析：目前我市日常在征收管理中主要使用的软件系统有：国家税务总局开发的“金税三期”，省局不同部门开发的“电子办税厅”、“税源管理平台”、“发票在线系统”、“税收分析系统”、“社保费系统”，我市自行开发的“土地增值税预征系统”、“二税比对平台”等。众多的系统采集了大量的数据，为数据管税提供了数据源。但由于各个系统均依据其设计目标进行数据采集，在技术架构也存在一定的差异，至使数据难以综合提取利用。所以要尽快整合现有数据，建立全省统一的数据分析利用平台和共享数据中心，实现功能覆盖了查询、报表、监控、分析、预警、评估、考核的数据综合分析利用平台。
    （三）改变管理模式，实行税收风险管理
   2014年2月国家税务总局部署开展“春风行动”，以“打连发、呈递进、抓落实、重成效”方式分批推出了7大类28项便民办税措施，着力解决在办税效率、税收执法、行政审批、政策落实、行业风气等方面存在的问题，以最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人，努力建设服务型税务机关。简政放权、“营改增”等政策的实施，造成了大量业务的从以前的事前管理变为事中、事后管理，所以需要采用新的管理模式，更好的完成事中、事后管理。
    一是开展纳税评估。随着政府职能由管理职能向服务职能转变的过程中,税收管理层面的纳税评估正是政府服务职能的一种实践。“多元申报、集中征收、分类管理、一级稽查、信息共享”为格局的新征管模式正逐步形成。纳税评估作为申报征收与税务稽查两个环节间的重要管理过程和管理手段,是实现征收、管理、检查三者结合的有效载体。所以需要从以下四个方面入手，更好的开展纳税评估。
    1、 加强业务培训，提高评估人员的素质。开展纳税评估成功案例分析，有针对性进行法律法规、信息技术、行业知识等的培训，培养出一批能胜任评估工作的“专家”和有战斗力的评估队伍。
    2、 推进信息共享，全面掌握涉税信息。加强与供电局、建设局、工商局、国税局等国家行政管理机构、司法机关及相关行业管理部门公布的有关纳税人涉税信息资料，为纳税评估提供充分的数据源。
    3、 开展案头评估，提升事中管理水平。通过对采集到的各类涉税资料信息进行审核、分析和评估，判断纳税人履行法定义务程度及真实性做出定性定量的判断，并采取进一步的征管措施。实现在不打扰纳税人的情况下，进行隐形的税收管理。
    4、 借助科学技术，优化智能分析手段。纳税评估需要对大量的征管资料和涉税信息进行采集、加工、分析和处理。因此必须借助现代化技术实现智能分析，使纳税评估从人工分析-人机结合分析-系统智能分析逐步发展、壮大。
    二是加强风险管理。强化以税收风险管理为导向的新税收征管模式。通过风险分析识别、风险等级排序、风险原因剖析、风险应对处理等措施，不断的提高纳税人的纳税遵从度，以此来实现新形势下的税收管理。具体做法如下：
    1、 建立风险特征库，从不同角度，加强税收风险分析识别。从政策角度来看，税收法律、法规、规章、政策等各种规定，在实际执行过程中所形成的对纳税人的控制难点极可能引发风险；从税收角度来看，利用各种经济和税收入库信息，研究税收的增长和缺口，以及税收的增长和缺口与行业、区域、纳税人类型等方面的关系，可以分析出可能存在税收流失的重点区域；从案例角度来看，根据大量的税收管理案例和税务稽查案例，运用数理统计的方法，可以分析风险在不同行业、不同经营方式、不同经济性质等纳税人的分布情况；从经验角度来看，根据日常管理中掌握的纳税人情况和积累的管理经验，可以分析纳税人的风险状况。
    2、围绕风险建立信息收集分类框架。根据分析风险因素的不同角度，建立一个分类合理、贴近需求、实用可靠的信息分类框架是必要途径。为此，要对纳税人报送信息、税务机关采集信息和第三方提供信息进行梳理，建立信息分类框架，适应风险管理信息需求。同时，通过数据采集、数据质量管理、数据归集等机制，保障分类框架下的信息具有完整性、层次性、可比性、增值性，为税收风险分析扫描和深度拓展打下良好基础。
    3、运用分析方法，提取和确定风险特征。对围绕风险收集的各类信息，来分析税款流失的规模、频率与纳税人主体及其行为方式之间的关系，研究不同行业、不同类型、不同规模企业的税收风险分布规律，归纳出与税款流失具有因果联系的风险特征。
    4、以风险特征指标为重点构建风险特征库。基于风险信息储存、认知、分析等方面考虑，需在寻找识别风险特征的基础上，构建风险特征库。通过对纳税人的税收分析和调查，发现其税源变化的内在规律，找准关键节点，建立行之有效的覆盖主要税种、主要税源行业和重点骨干企业的指标、模型体系，更好的发挥风险管理对组织收入的支撑作用。
    5、建立风险管理评价指标体系，提高风险管理绩效。建立风险管理的效能评价指数。对实施税收风险管理的效果，可以通过税负风险指数、风险管理效能指数等指标体系进行评价考量。税负风险指数。是从税负的角度评价和衡量风险管理的成效。风险管理效能指数。是用来分析和评价各个单位在风险管理中的主观努力程度和实际应对效果。
    6、建立风险应对分析报告制度。从数据质量、政策因素、征管因素等方面对风险产生的原因进行分析，并有针对性的提出避免风险产生的建议和意见，以帮助上级税务机关通过完善相关政策、出台相关征管措施，来堵塞征管漏洞。同时帮助税源管理部门提高管理质量，避免税收风险的再次产生;对风险指标有效性进行评价，提高风险指标的针对性；分析风险管理措施的合理性和有效性，及时纠正税收风险管理不当措施。
    （四）提升纳税服务，实现纳税服务信息化
    随着管理模式的改变，纳税人大量的涉税办理，包括涉税的辅导，将转移到办税服务厅，所以必须加强和规范纳税服务厅的管理，并借助信息化建设来提升纳税服务水平。主要做好以下五个方面：
    1、提供全过程服务。纳税服务不再局限于某一时期、某个部门，而是应当贯穿于税前、税中、税后，贯穿于税收征管的全过程：税前—为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人依法履行纳税义务的能力；税中—为纳税人创造条件，以使纳税人能够更方便快捷而且准确地履行纳税义务；税后—为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供方便和快捷的渠道。
    2、改进纳税服务手段。以信息化为依托，促进人机的有效结合，提高服务效率。充分发挥“一窗式”管理的完全服务功能，进一步推行网上办税，建立健全12366快速反应机制，实现人机的有效结合，为纳税人提供综合、高效的服务。积极推行“延时服务”、“提示服务”、进一步健全“一站式服务”、“全程服务”制度，完善前后台受理、转办、审定、回复的流程和具体要求，严格“首问责任制”实行“限时服务”和“承诺服务”，全面畅通工作流程，不断提高办事效率，为纳税人提供快速、便捷、经济的纳税服务，降低纳税人的纳税成本，促进征纳双方的互惠与和谐。
    3、改进纳税申报方式。改变过去“一张笑脸”、“一杯茶”等低水平、低层次的服务，改革服务观念，创新服务手段，提高办事效率，充实服务内涵。为纳税人提供邮寄申报、电话申报、网上申报等便捷、高效的申报方式，最大限度地利用现代科学技术提供的社会资源为纳税人提供多元化纳税申报服务，节省纳税成本。如开通网上申报，减轻纳税人路途奔波及排队等待的辛劳，实现了足不出户，轻松交税。
    4、拓宽税款缴纳渠道。推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款，在有条件的地方实行银行税务一体化管理，在法定的申报纳税期内向基层税务机关报送纳税申报表和有关资料，由基层税务机关通知银行划款入库。例如，为减轻纳税人上门缴纳税款等繁琐过程，并且使得税务部门开票量和银行部门划转税款工作量大大减少，可以推行银税一体化制度，实现了纳税人“一卡在手，轻松缴税”，优化纳税人办理缴纳税款过程，进一步规范了税款征收和缴纳行为，很大程度上实现了税务、银行、纳税人的“三赢”。
    5、优化纳税服务形式。应用现代网络通讯与信息技术，将税务管理和服务通过网络与信息技术进行集成，在互联网上实现税务部门组织结构、工作流程的优化重组和再造，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地为纳税人提供优质、规范、透明的税收服务。如开通门户网站，享受不受时间、空间限制的纳税服务，克服传统电话“易塞车”的现象，使纳税人全天候、无限制地了解税收法律、法规和征管业务规程，从而有效提升纳税服务水平。